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陈弘毅:香港特首普选问题的法律和政治考虑

更新时间:2013-11-03 18:51:54
作者: 陈弘毅 (进入专栏)  
就是让他们在行使投票权时意识到,坚持选出一个中央不愿意任命为特首的候选人,迫使中央行使不任命权,这将导致中央和港人“双输”的局面,绝对不利于香港的繁荣稳定,不利于港人的民生,不利于“一国两制”的成功实施。

   因此,我们提倡在法律上明确中央对特首候选人的不任命权(包括修订现行的《行政长官选举条例》以规定在选举中胜出的特首候选人不被中央任命时如何处理,如何进行重选等)[8],主要目的不是(虽然这也是不任命权本身的逻辑)鼓励中央以不任命权来“对付”将来可能当选的特首候选人,而是向广大香港市民发出一个正确而重要的信息,就是“一国两制”需要一种平衡,在特首普选的情况下,这个平衡就是一方面香港市民享有选举权,另一方面中央享有任命权。我相信大多数港人会接受,香港特首必须是中央和港人两方都信任和支持的人,能在普选中选出这样的人,便是“双赢”的局面。我相信大多数港人会认识到,如果港人坚持在特首选举中选出中央不愿意任命的人,迫使中央行使不任命权,这是一种“双输”的情况,其代价必须由中央和港人共同承担。

   换句话说,不任命权是一种保险的安排,广大香港市民一旦明白不任命权背后的道理,他们理应不会在特首普选中选出一个中央不愿意任命的人,而万一出现这种情况,中央便动用这个保险措施。还有的是,由于中央有言在先,已经表明它不会任命一个与中央对抗的人成为香港特首,所以万一出现需要行使不任命权的情况,不任命权的行使也会是在香港市民预期之内,不任命所造成的所谓政治危机或震荡应在可控制的范围之内[9]。

   乔晓阳先生在《讲话》中提到,“将来行政长官普选时,要一人一票进行选举,选民完全知道自己的利益所在,也会做出理性选择。”我个人认为,虽然香港选民在立法会的直接选举的议席的多次选举中,较多人支持“反对派”,但这并不意味着“反对派”在特首选举中将会有优势。根据“香港大学民意研究计划”的调查研究资料[10],在2007年特首选举举行前的最后一次民意调查(受访者被问到如果他们有权投票,他们将把票投给谁),受访者中愿意投票给曾荫权的有81%,愿意投票给梁家杰的有14%。在2012年特首选举举行前的最后一次民意调查,受访者中愿意投票给梁振英的有35%,愿意投票给唐英年的有19%,愿意投票给何俊仁的有14%。此外,“香港大学民意研究计划”曾在2012年特首选举当天(三月二十三日)举行“3.23民间全民投票计划”,投票者中投票给梁振英、唐英年和何俊仁的分别为18%,16%和11%,弃权的有55%。

   我们也可留意区议会选举的情况。在2011年11月6日的区议会选举中,选民中有50%(59万人)投票给“建制派”的候选人,39%(46万人)投票给“泛民主派”的候选人,10.7%(12万6千人)投票给“独立候选人”。可以把这个选举结果与2012年立法会五个“超级区议会”议席(区议会(第二)功能界别)的选举结果比较:选民中有45%(72万)投票给“建制派”的候选人,51%(80万)投票给“泛民主派”的候选人,4%投票给“独立候选人”。在2012年立法会分区直选议席的选举中,选民中有56%(100万左右)投票给“泛民主派”的候选人,43%(77万)投票给“建制派”的候选人。

   从上述数据可以看到,“反对派”候选人并非在所有选举中得到多数选民的支持,他们在不同的层次(区议会、立法会、特首)的选举中得到的支持度有所参差。比较有可信性的一个解释是,香港选民中大多数人(尤其是为数众多的“中间派”选民)的投票行为是理性和务实的,他们之中较多人在立法会选举中支持“反对派”,可能是因为立法会有反映民意和监察政府的功能,但香港并非由立法会议员执政。他们在区议会的投票行为,可能反映他们认识到区议会的功能是地区的市政事务,他们比较愿意投票给能在地区真正为居民提供具体服务的区议会候选人。至于特首选举,在上两次有“反对派”人士参加的特首选举的民意调查或模拟全民投票中,占上风的是“建制派”而非“反对派”,很可能是因为市民认识到特首人选最好是有在政府高层工作经验的(而非只是有作为立法会“反对派”议员的经验)和能与中央有效沟通、得到中央信任的。

   在中央和有关选举法对任命权、不任命权等问题作出明确表示后,相信广大香港市民将会更为了解普选特首对于中央和香港特别行政区的意义,包括中央对于落实特首普选的诚意及其行使特首任命权时的底线,从而(借用乔晓阳先生的话)在“心中有杆秤”,在普选中行使其选举权时“有个衡量的标准”。我相信大多数市民不但会十分欢迎2017年特首普选制度的建立,也会明白和接受香港的特首必须同时得到中央和港人的信任和支持这个大原则。如果香港社会的主流政治力量能就这些问题——尤其是“提名门槛”和“中央任命权”的问题——形成共识,将是港人之福,因为在这样的共识的基础上,《基本法》所揭示的特首普选的伟大愿景便不再可望而不可即。

   注:本文发表于《紫荆》杂志,2013年9月号。

   注释:

   [1] 参见《明报》,2013年7月17日,第A39页。

   [2] “政制及内地事务局局长与新闻界谈话全文”,香港政府新闻,新闻公报,2013年7月15日;“谭志源:组提委会非必参照选委会”,《星岛日报》,2013年7月16日,第A6页。

   [3] 见2013年3月25日香港各大报章。

   [4] 附件一第四条规定,“不少于一百[2010年后改为“一百五十”]名的选举委员可联合提名行政长官候选人。每名委员只可提出一名候选人。”基本法第45条第2款提到,参加普选的行政长官候选人须“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名”。由此可见,前者是选举委员会的个别成员联合提名行政长官候选人,后者是提名委员会(按民主程序)提名行政长官候选人。本文其中一个主要论点是,谁是获得提名委员会提名的行政长官候选人,必须由下述的“机构提名规则”来决定。

   [5] 在这个“第一阶段”引进“公民提名”是可以考虑的安排,即是说,如果某人获指定数目的市民联合推荐,便成为“申请人”,可在第二阶段成为提委会投票的对象。这里“申请人”的概念相当于叶健民教授使用的“准候选人”的概念,见叶健民:“就让全民政制辩论开始吧!”《明报》,2013年7月26日,第A30页。

   [6] 这便是所谓“李柱铭方案”,见“愿接受机构提名 提反建议 李柱铭倡最高票5人入闸”,《明报》,2013年4月10日,第A1页。

   [7] 可参见卢文瑞:“中央会让自己不能接受的人‘入闸’?”《明报》,2013年7月19日,第A38页;周八骏:“警惕香港政治折中主义”,《信报》,2013年7月26日,第A19页。

   [8] 现行的《行政长官选举条例》(香港法例第569章)就行政长官由选举委员会选举产生的制度作出了详细的规定,但没有就选举结束、有候选人当选后中央任命行政长官这一步骤作出规定,更没有提及如果中央拒绝任命当选者时,局面如何处理,例如是否启动重选。最近有论者建议修订《行政长官选举条例》,规定如中央在选举完成后一个月内仍不任命下一任的行政长官,选举结果自动作废,两个月内应举行重选:见“方志恒倡修例列明 中央不委任须重选”,《明报》,2013年7月22日。此外,又有论者建议,“特首候选人必须依法签署承诺书,承认中央对行政长官拥有绝对的委任权,同时确认这种委任权的实质性,以及当特首作出危害国家安全及主权的行为时,有权收回其任命,即罢免特首的权力”:见史泰祖:“特首候选人依法签承诺”,《星岛日报》,2013年7月23日,第A18页。

   [9] 参见张志刚:“落实2017普选特首的关键”,《明报》,2013年7月23日,第A28页;他写道:“中央的实质任命权如果得到香港各界,包括泛民在内的政党政团充分尊重,情况就像美国的法案,必须由参众两院同时通过才生效,众议院通过,参议院驳回,那就重新再议,并不会引起政治风波。”我认为另一个可用的对比也见于美国的宪制,就是即使参众两院都通过某一法案,总统仍享有对该法案的否决权,虽然参众两院均由普选产生,代表民意;中央不任命在香港普选产生的特首,一定程度上类似美国总统上述的否决权。

   [10] 参见http://hkupop.hku.hk/chinese/

   作者简介:陈弘毅,香港大学法学院教授。

  


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