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竹立家:重构政府价值与制度——实现中国梦的制度逻辑反思

更新时间:2013-11-01 23:24:33
作者: 竹立家 (进入专栏)  

   认真吸取和总结历史教训,是为了确立我们对社会主义理想和制度的信心。使社会主义经济和政治制度改革沿着社会主义的正确方向前进,以避免陷入新自由主义为前苏联设置的改革陷阱,这包括所谓的政治上的资产阶级“民主陷阱”和经济上的“科斯陷阱”。美国式的制度从来就没有在世界上其他国家复制成功过,远的如人所共知的菲律宾和印度,近的如俄罗斯。中国作为社会主义大国,要开创人类历史上前所未有的人类文明大业,必须在吸收现有人类文明已有成果的基础上,坚定地走自己的路。中国的社会主义改革就是一个不断地使社会主义理想切近现实和使现实切近理想的改革和发展过程,诚如马克思所说:

   “光是思想力求成为现实是不够的,现实本身应当力求趋向思想。”[2]而社会主义民主制度,即人民当家做主的制度,正是使社会主义现实趋向思想的唯一道路。因此,社会主义改革,包括政治改革和经济改革,必须是在坚持社会主义基本价值观的基础上的改革,并使社会主义的制度安排逐渐与社会主义的民主政治理念,即人民当家做主、人民自主地管理自己的事务相符合,把社会主义的民主政治理念逐渐落到实处,而要做到这一点,社会主义的政治制度、经济制度和管理制度创新是非常关键的。

   从政治制度层面来看,人民代表大会制度是中华人民共和国的最基本的政治制度,是国家的权力机关,代表人民行使国家权力。与资本主义国家的政治结构强调三权分立不同,社会主义中国由于其执政党的基本性质所决定,强调权力结构的单一性,即一切权力归人民。人民具体地通过各级人民代表大会表达自己的政治意愿,行使自己的政治权利。行政权和司法权作为权力的执行机关,必须实现和落实人民的意愿。为了使各级人民代表大会真正做到“对人民负责,受人民监督”,前提是各级人民代表大会“都由民主选举产生”。中国社会主义政治体制改革的关键点就是人民代表必须由人民选举,这是社会主义民主的本质所在。从落实人民代表民主选举的具体操作程序和具体实现形式来看,为了把那些坚持社会主义信仰、品德高尚和议政能力强的人选为人民代表,我们可以参考和借鉴国内外及不同制度下关于选举操作程序和形式的有益经验,比如县乡基层人民代表直选常任制、县以上人民代表通过代表制选举产生、代表提名制和联名推荐制相结合、不同地区和不同社会团体的代表比例分配制、执政党在人民代表大会中的多数席位、人民代表必须在选举过程中直接与选举人见面并陈述自己有关社会主义建设和改革的观点等,当然,还存在着许多措施和方法来完善社会主义民主选举程序,使之与社会主义民主本质相符合,为此我们必须加强与此相关的社会科学研究和讨论,制定与之相关的组织选举法律法规,使社会主义民主政治的优越性得到充分显示。

   总之,改革和完善社会主义的人民代表大会制度,就是要逐步实现各级人民代表经由直接或间接选举产生,逐步实现国家权力产生过程及对权力监督的民主化。只有这样,才能使社会主义的民主理念、政治价值制度化,才能充分显示社会主义民主制度较之资本主义民主制度的优越性,才能真正实现国家政治生活中的民主集中制原则,避免像“文化大革命”一样的重大决策失误,才能真正实现党、国家和人民利益的高度统一,也才能真正实现社会主义社会的长治久安和繁荣昌盛。

   中华人民共和国宪法总纲指出:“在长期的革命和建设过程中,已经结成由共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。”中国共产党在社会主义中国的领导地位,既是在长期的革命和建设过程中形成的、是中华人民共和国宪法规定了的,又是由共产党的基本性质和中国走社会主义道路的现实要求所决定的。与资本主义社会的政党政治运作过程不同,中国共产党所倡导的政治理念和社会发展的总目标,即坚定的走社会主义道路,是为全国人民,包括社会上各民主党派和各人民团体所接受和共同追求的目标,这一目标是现实中国走向繁荣富强、用较短的时间走完资本主义发达国家用几百年才走完的发展之路的唯一选择。因此,坚持共产党的领导并在共产党的领导下使中国走向民主富强是中国政治体制结构的基本支柱。按照一般的政治原则,共产党作为执政党,必须肩负起组织、管理和领导中华人民共和国政府的责任,并在全国人大的监督下,带领全国人民建设社会主义新中国。在和平建设时期,以经济建设为重心、提高人民生活水平是共产党政府施政的基本纲领之一。政府施政水平的高低,政绩的好坏,直接影响着党在人民群众中的威信。

   因此,在中国政治和行政体制改革的过程中,学术界有的学者根据西方国家政党政治运作的特点,提出了党政分开的观点。但从中国社会主义政治制度的具体情况来看,此种提法似有不妥。资本主义国家政党政治的特点是政党轮流坐庄,今天是民主党政府,明天就可能是共和党政府,党政分开是其在政治体制操作设计时所必须考虑的。中国的国家事务管理在宪法上规定是由共产党领导的、各民主党派和人民团体共同合作的管理体制,共产党是执政党,对国家事务管理负有主要责任,各级政府的组成和管理从一般的政治原则来看,都应以共产党为主导,直接行使政府权力。

   我国目前的体制结构状况是党政分开,党委和政府两套班子、两队人马、机构庞大,很容易造成在政策的决策和执行过程中的相互推诿扯皮、职责不明、责任重叠等不正常现象,不利于和平建设时期党的统一领导和党的政策在政府施政过程中的贯彻和执行。当然,要真正实现党政一体化,在学术理论上和具体的制度设计上还有许多问题需要广泛的研究和讨论,这里不可能详细阐述,但这个问题作为社会主义政治体制改革的一个重大的理论和实践问题,如何在党内民主和社会民主的基础上、在社会主义市场经济体制框架的基础上进一步完善党和政府的关系,是学术界和理论界应该关注的一个重大的理论和现实问题。

   从公共行政制度层面来看,由于社会主义公共行政的制度框架在人类历史上具有开拓性,制度创新的任务非常重,我们虽然可以学习和借鉴国外有关公共行政建设的经验和教训,但由于我国的传统文化、政治价值理念、基本的政治制度、经济和社会发展水平以及具有中国特色的社会主义市场经济体制的基本框架等因素,决定了中国公共行政体制的基本框架决不能照搬别国模式。

    

   二、适度规模政府与人民政府模式

   从我国现有的社会经济、政治和文化资源来看,公共行政体制建设或社会主义公共行政模式的建立,必须立足于社会主义的“人民政府模式”,把实现社会主义的政治和道德理念、发展有中国特色的社会主义市场经济制度和政治民主制度作为人民政府行政发展的基本目标。人民政府模式形成的基本前提是既必须与中国社会目前的政治、经济和文化现状及未来发展要求相适应,又必须能够应对现在和未来世界一体化过程中政府所面临的技术变化、经济全球化和政府之间竞争的严峻挑战。

   人民政府模式的基本内涵是在理念层面实现在共产党领导下人民民主的社会主义政治目标,在政治制度层面坚持社会主义民主集中制的政治原则,在具体的政府行政管理层面落实或建立在社会主义公共机构或半公共机构的人民参与管理和决策机制,落实或建立人民直接参与的对社会主义公共权力的监督和制约机制,落实和建立社会主义公共机构的效率评价和责任创新机制,落实和建立严格的、统一的、规范的和科学的对公共机构人员的任用、晋升、工资福利待遇、绩效评估和辞退等的民主评议机制,建立和规范各公共机构之间的权利义务及互动机制等,总之社会主义的一切公共机构都是通过人民直接或间接的管理和监督,实现为人民服务的总目标。

   社会主义社会优于资本主义社会的地方在于社会主义是人类历史上第一个人民直接或间接管理和监督公共机构的社会,社会主义社会发展的巨大潜力蕴藏于以共同利益为基础的广大人民群众的政治参与和经济建设热情,我国的政治和行政体制改革,决不是要照搬以新自由主义经济理论为背景的、风靡西方资本主义社会的新公共管理主义的理论和模式,而是要在学习和借鉴别国公共机构管理经验的基础上,坚定地走社会主义社会公共机构的组织创新、制度创新、管理创新和责任制创新之路,在组织结构、制度安排、运行机制和权利分配上,真正把人民群众直接和间接参与公共机构的管理和监督落到实处。只有这样,才能有效防止公共部门、公共事业和国有企业等公共机构在人事、财务、物品和决策上由一个人或几个人说了算的、与社会主义管理民主理念不相符合的状况,才能有效杜绝公共权力个人化、私有化的现象,也才能有效减少公共机构的低效率、无效率、甚至负效率现象。实现公共机构的民主化管理和监督,是社会主义社会稳定和发展、激发人民群众的政治和生产建设热情、密切党群和干群关系、从制度结构上净化社会道德氛围和遏制腐败的必由之路。

   如上所述,中国社会主义公共行政体制改革和发展的基本方向是建立“人民政府模式”。与新公共管理理论的“企业家政府模式”或“小政府、大社会”模式不同,人民政府模式强调“规模适度化政府模式”。规模适度化政府是指社会主义公共机构,特别是政府机构必须在体制结构、制度安排和人员数量及质量上保持适度规模,以满足和保证社会主义社会初级阶段对法律法规、公共物品和公共服务的需求。强调公共机构或政府规模适度化,是现阶段中国社会现实发展的要求。中国是一个在社会性质、文化传统、人口规模及素质、政府管理幅度和地区之间贫富差距、经济发展水平、社会发展目标和社会发展过程中所面临的问题等都与西方发达国家和世界上其他发展中国家不同的社会。中国社会主义社会经过60多年的发展、特别是经过改革开放30多年的发展,已经为社会经济、科学技术、文化教育、人口素质和国防建设等方面的全面提升奠定了坚实的基础。而要实现在较短的时间内在经济上赶超世界上经济发达国家,并全面建成一个人民共同富裕、社会稳定祥和、人际关系和谐、科学技术发达、文教事业昌盛和政治民主的社会,规模适度政府是必要的前提条件,是由中国社会现实的特殊性所决定的。

首先,中国是世界上人口最多的国家。庞大的人口基数要求政府为了保持社会的稳定和发展,较为合理的管理和分配公共财产和物品,需要有适度规模。据最近全国人口普查结果显示,中国大陆人口总数已接近14亿,除印度约12亿人口与中国相差不太远外,世界上没有任何一个国家仅从人口规模上讲可以与中国相比。当然无论是印度的政治民主制度、还是它的自由市场制度,值得我们学习的地方实在不多。据各种资料和统计数字显示,60多年前,在起跑线上,印度的整体经济发展水平要比中国强,但 60年后的今天,走社会主义道路的中国无论是在经济方面,还是在社会的整体发展水平方面,都要高于印度。特别是人文指标,如人口平均寿命、消灭贫困、整体人口素质、人口文盲率、贫富差距等,中国的发展水平都明显高于印度。这一结果至少可以证明,以公有制为主导的强调人民共同富裕的社会主义制度是适合中国这样一个有悠久文化历史传统、依靠整体主义道德信仰维系社会运转的人口大国的。因此,中国未来发展的总方向、中国社会主义改革的整体目标是坚持和完善以公有制为主导的、具有科学规范的交易体系和竞争体系的社会主义市场经济体制和政治民主体制,使交易主体,包括参加交易的国有企业和所有非国有企业、单位和个人有一个良好的市场竞争环境。我们所说的建立具有中国特色的社会主义市场经济体制,其最基本的涵义应该是建立以公有制为主体的、多种经济成分并存的、具有科学规范的交易和竞争体系的市场经济制度,建立完善的市场交易体系是社会主义经济体制改革的核心。奇怪的是在中国国有企业改革过程中,许多经济学家强调产权制度改革,说白了就是主张国有企业实行私有化改革,似乎归于国家名头下的国有企业的财产权是不明晰的,只有归于一个人、少数人或内部人持股即实际上的私有化才是产权明晰的,并进而想当然的认为私有财产总比公有财产更为有效率,(点击此处阅读下一页)


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