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肖榕:网络言论在公民基本权利平衡实现中的地位

更新时间:2013-10-15 20:59:53
作者: 肖榕  
“从博文看,若干关键字被以汉语拼音的首个字母代替,这形象地表明,原博文作者根据自己过去的经验,感到有必要避开监管方预设的敏感(关键)词,以免博文发不出去。这是我国网络发言常用的做法,它似乎间接证明了存在监管方预设关键词阻止微博公开讨论某些问题的惯常做法”。[12]“博文受限制的情况出现了两次:(1)我针对湖南省新化县一中罗美华老师被刑拘后改监视居住的案子,曾试图发微博呼吁继续关注罗美华老师因行使言论自由被限制人身自由一事,还吁请首先披露此案的刊物‘持续关注罗老师的命运,不能报一下就算了’。但帖子写好后按发送键,屏幕上跳出‘由于用户设置,你无法进行评论’。我多次重新发送,均告失败。(2)央视张泉灵女士写了一个关于独裁克星去向的帖子,我试图评论后转发,多次尝试,电脑上得到的回应都是‘违反政策法规’!我至今搞不清违反哪部法规的哪一条,也不知道违反什么规范性政策文件。”[13]网站设限到底是网站主动所为还是不得已而为之,笔者不得而知,但网站显然不具有审查言论的权力,这种缺乏依据,滥用技术手段的行为无疑侵犯了公民的表达自由。

    

   二、各方面对网络言论的态度

   面对这种“繁荣”与“隐忧”齐飞,“自由”与“失序”同在的网络言论现状,各方以各自利益为出发点,形成了极为复杂的态度。这种复杂主要表现在,针对网络言论自由度的扩张,公民和公权力态度抵牾。

   公民大多将网络视为维权的新平台和表达公共意见的新场域。网络从技术平台演变为交流平台,强化了公民获取信息和彼此联系的能力,拓展了公民言论的空间。网络的开放性和低成本性使得更多的公众能够获得话语权,也为网民提供了一个开放的讨论空间。这样,公民在现实中难以实现的权利在网络中找到了生长空间。“法权的总量具有递增性。法权总量不是固定不变的,而是随着社会生产力的发展、科技的进步和分工的深化而递增的。人类的每一项发明创造、每一个新的活动领域的开辟,都意味着创造出了一种前所未有的法权。”[14]互联网技术的进步,也意味着公民开办、使用网络权利和国家管理网络权力的产生。前述的“海南儋州网络山歌案”、“湖南教师发表网文被拘案”等,虽然当事人的权利受到了不同程度的侵害,但这些案例本身就说明公民通过网络救济自身权利,影响公共政策走向的冲动,而这些事件最终的恰当解决也说明网络言论的有效性。反过来网络言论的有效性又进一步刺激了这种繁荣。网络言论逐步从虚拟领域延伸至现实社会特别是已经开始影响公共决策走向,这种对自身利益、社会公益影响上的有效性使得公民网络参与的积极性被进一步鼓励。

   而公权力对网络言论的态度则显得复杂得多。公权力一方面认识到网络极强的传播能力而将其视为宣传理念的新平台,尽力适应并试图予以驾驭,但另一方面又不得不忧虑于其失序的状态和过大的影响力。正基于此,公权力对网络言论的态度显得摇摆不定,缺乏稳定性和持久性。截至2010年12月28日,我国各级政府网站数量已达到75282个,其中,中央级政府网站有122个,省级政府网站有2314个,地市级政府网站有19033个,县区级以下政府网站有53813个。[15]除港澳台外,我国31个省级人民法院中,除内蒙古高院外全部建有自己网站。大量政务微博开通上线。这些都显示出公权力对网络媒体的重要性有着清醒的认识,积极利用并努力将其在现实中的影响力延伸至网络。但同时,整个公权力本身也显现出对网络言论抱有极高的警惕性和“不信任感”。例如,2004年3月,国内两大门户网站新浪和搜狐在全国“两会”召开前夕接到通知,关闭时事论坛;2012年极大争议的“微博实名制”的推行;《人民日报》于2012年4月12日至4月23日更是连发《强化网络提供者法律责任》、《青少年坚决不信谣不传谣》、《清理21万条信息 关闭42家网站》、《依法治理网络谣言效果显著》、《微博实名剑指网络谣言》、《整治网络谣言是人心所向、法治要求—专家学者谈网络谣言的危害及其治理》、《各国多管齐下严打网络谣言》、《网络谣言害人害己 社会公众勿传勿信》、《认清网络谣言的社会危害》、《谣言危害无穷必须坚决治理》等一系列文章,高度关注所谓的“网络谣言”作为政治性极浓的《人民日报》,如此高密度地集中关注某一事件实为罕见,也显现出执政党及政府对网络言论极度活跃的焦虑。而公众则从中体会到了“山雨欲来风满楼”的紧张,极其担忧网络言论自由被限制甚至剥夺。

    

   三、网络言论现状的评价标准

   各方对网络言论的态度之所以会产生如此大的差距,其根源在于评价标准的不同。如站在所谓“维稳”的角度看,网络言论因其开放性和复杂性显然会带来社会活跃度的增强,不利于短期的“社会稳定”;但若站在保护和实现公民基本权利平衡实现的角度,则网络言论的发展虽伴有诸多“隐忧”,但仍然具有极高的价值。如何评价网络言论现状,不能就事论事,而必须将其放入我国公民言论自由保护和实现的整个历史过程中予以观察。建国后,我国历部宪法都在文本上明确将公民言论自由列于其中。1954年《宪法》的第87条、1975年《宪法》的第28条、1978年《宪法》的第45条和1982年《宪法》的第35条,明确规定言论自由是公民的一项基本权利。

   但是,由于宪法监督机制的不力,公民言论自由的实施状况和现实运行状况一直都极不乐观。传统媒体环境下,囿于公权力对媒体的高度管制和控制,公民如想通过书籍、报纸、广播、电视等传统媒体发表意见,则必然面临“事前审查”、“主体限制”等这些有悖于言论自由应有之义的规则的限制。建国以来,政府几乎垄断了所有传统媒体的创设权。1996年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文,指出:“改革开放以来,……一些单位出版、刊载、播出格调低下、内容不健康甚至有严重政治问题的作品和节目,社会影响很坏,要做好治理工作。”[16]1997年实施的《广播电视管理条例》第10条明确规定:“广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立,其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。”2001年施行,2011年修改的《出版管理条例》第9条、第11条、第12条、第15条、第16条分别对出版资格、条件、程序、规定等作了明确规定,其主要原则是出版单位只能由具有主办单位和主管机关的法人单位提出资格申请,批准后还要办理许可证,还要提交样本以供审查,这使得即使是具备官方背景的主体也必须接受严格的日常审查。这种挂靠制、许可制、备案制三位一体的全方位控制,使公民的言论自由受到较大限制。对报纸的管制更是如出一辙。新闻出版署1990年发布的《报纸管理暂行规定》第10条第3款规定,报纸要“有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门”。1991年又发布《关于缩小协作出版范围的规定》,对协作出版的问题作出了限制:规定协作出版的图书,只限于自然科学和工程技术类图书以及地方志、党史资料,其他图书一律不得进行协作出版;协作出版的对象,只限于国家机关、全民所有制的科研单位和教学单位及其他国营企事业组织,不得与集体或个人进行协作出版;协作出版的图书,出版社要坚持三审制,严格终审终校。这些还不够,新闻出版署于1993年又发布《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》,对出版报纸单位的主办单位和主管部门进行规范,明确规定“主办单位是出版单位的上级领导部门”(第4条),“主管单位是出版单位创办时的申请者,并是该出版单位的主办单位(两个或两个以上主办单位的则为主要主办单位)的上级主管部门”(第5条),对主管单位、主办单位与出版单位之间的关系“必须是领导与被领导的关系,不能是挂靠与被挂靠的关系”(第6条),严格要求“出版单位的主要负责人员应是主办单位所属的在职人员,禁止将出版单位承包给其他组织和个人”(第6条)。这种从资格到内容,从主体审批到日常监管的严格管控不仅确保了传统媒体的官方性质,更确保这些官方媒体发出的声音也是官方的。

   随着市场化的推进,计划体制下国家与社会合一造成的公民个人诉求被吸附的现象得到根本改变,利益的多元化、诉求的差异化等都使得公民行使言论自由的冲动愈发急迫。而建立于计划经济政治体制之上的媒体管制显然无法满足这种需求。这就使得一旦网络这一具有高度普及性、交互性、开放性和大众化特征的新兴媒体进入公众视野,就引起了极大的兴趣和高度的关注。与此同时,由于对后果缺乏预先估计,公权力显得措手不及。即使后来公权力意识到网络对传统管制方式的冲击力,但由于权利占领过程业已完成,技术上存在障碍等等原因使其“心有余而力不足”。这就是传统言论载体为何“万马齐喑”,而网络媒体却能“一枝独秀”的根本原因。网络成为长期被压抑的公民言论自由的爆发点。

   公民基本权利之间并不孤立,而是互为支撑,互为因果和实现条件的体系,当然其中也必然存在可能相互矛盾抵触之处。各方对网络言论态度不一的根本原因在于评价标准的不同。网络言论为公民言论自由的实现提供了极佳的机会和平台,并且也成为公民其他基本权利实现的有效路径之一。公权力基于对社会秩序的维护和对稳定的诉求而对网络言论表现出极为复杂的态度,“进亦忧,退亦忧”,摇摆不定,左右为难。从短期来看,控制网络言论确实能达到维稳的目的。实质上,从某种程度上讲,大多数言论自由权的实现并不带有终极性,其目的在于保护并实现公民的人身自由以及经济、文化、社会等具有人身性质或者财产性质的权利。在市场经济和与之相适应的市场政治(从竞争意义上讲民主政治就是一种市场政治)下,就像公众的经济需求之与市场起决定经济资源配置作用一样,体现公民意志的公民言论应当能够决定政治资源的配置。否则以竞争性为特征的市场政治或者说是民主政治就会因缺乏基本的动力机制成为无源之水,从而丧失活力或异化为一种“被民主的政治”。公民言论自由于公民自身而言是正常表达其利益和诉求的途径,而于政府或者政党而言则是收集咨询了解公众需求,及时调整自身政策导向的重要方式,是公民需求和公共政策实现对接的重要甚至是唯一的通道。我们强调要“代表最广大人民群众的根本利益”,保护言论自由则是了解、把握并代表最广大人民群众的根本利益的唯一路径。维护社会稳定应为阶段性目标而非终极目标,是手段而不是目的。作为依宪而生的公权力,其宪定的首要价值功能便是保护公民基本权利,这也是公权力存在并且运行的唯一依据和根本的合法性基础。对于有助于保护并实现公民基本权利的现象予以保护,而对于其中存在的问题则应抱着实事求是的态度予以解决,决不能以权利行使中必然出现和正常存在的问题为“借口”,不管“洗澡水”能不能真的“泼掉”先把“孩子”泼掉再说,对权利进行压制。对网络应将评价标准统一于能否有助于公民基本权利的平衡实现上。以此为出发点,才能真正解决并统一各方针对网络言论发展和繁荣的态度,也能更好地找到解决网络言论中诸种隐忧的政策出发点和落脚点。

    

   四、应通过网络立法保护网络言论进而促进我国公民基本权利的平衡实现

恰当解决网络中如“网络侵权”、“网络犯罪”、“网络谣言”等诸多隐忧的前提是必须清醒地认识到网络言论不可遏制也难以遏制。正如前文所述,随着经济基础的变化,以利益诉求多元化为动力的言论的多元化需求不可避免,而政府长期对传统媒体的管制在阻塞需求的同时也激发了需求的热情,一旦网络这一以开放、平等、参与、及时为特征的新媒体出现并得以普及,这种表达上的需要和兴奋便无法遏制。与此同时,由于技术手段上的限制,除了预先设置“敏感词”这种极易被规避的方式之外,公权力很难像对待传统媒体一样对网络言论进行事先的审核。再加上网络传播速度的即时性和传播结构上的扁平性,除非全国断网,否则对网络言论进行预先的、严格的管制几无可能,而从“伊朗断网传言”[17]的社会反应来看,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学》2012年第5期
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