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姚尚建:全面治理中的制度修复

更新时间:2013-10-12 23:18:35
作者: 姚尚建  
公职人员的行政手段于是成为公众观察政治制度的基本视角,“街头官僚”理论解释了为什么公职人员需要更多的自由裁量权,而当这种自由裁量权超越了组织权力时,就可能形成刚性制度的断裂。

   并非所有的制度都将可能断裂,但是在治理需要地方政府参与的时候,刚性的制度要求对于多层级的中国政府体系是个巨大的考验。如果制度的断裂使政治分离为中央政治与地方政治,那么在中国政治传统里是难以接受的。因此,无论是何种形式的一致性,遵循“政策不走样”一直是我国改革开放以来的制度目标。其实,逐步分化的制度伴生着不同的社会诉求。地方政府在权力结构上的自上而下的集权主义传统决定了地方政府必须首先关注中央政府的政策目标;但是宪政之上的地方政府又必须面临地方公众的政策质疑,政策一致背后的利益一致的假设不再存在,中央的政策理想与地方现实的张力仍有可能瓦解既有制度。

   四、被建构的制度及其生长

   在中国的政治叙事中,伦理意义上的制度自觉远胜过制度外在的更新,所谓“治大国如烹小鲜”的封闭体系既强调了大国治理的渐进性,也从一定程度上排除了制度学习的可能性。但是当民主政治价值催生权力结构重组时,系统改革之后的全面治理就成为政治必需。

   首先,制度建构与演化。在制度经济学那里,制度有建构主义和演化主义的对立。新制度经济学的著名代表道格拉斯·诺思认为制度是国家设计的结果,因此倾向于理性建构主义;著名经济学家哈耶克则认为制度是自发演进的结果,绝非理性设计的产物[14]。当然我们知道,任何制度都有建构与生长的共时性,以上两位学者是从不同的角度对此进行了论证,这种论证本身并不具有排他性。无论是政治学还是经济学,制度都是一套可行的行为规则;同时制度的内在逻辑外化为制度的形式,本身就是一个极其复杂的过程。

   与强调个体自由不同,当代中国的政治制度建构在国家理性主义之上,这种制度本身就强调秩序优先而非自由优先。事实上任何政治制度设计从其产生之日起都会面临着秩序与自由之间的张力,这种张力也正是制度演化的推动力。七十年代末期之后,尤其是九十年代以后,伴随着市场经济体制的推行,建构在平均主义之上的政治制度开始分化,并在市场经济的推动下,逐步吸纳契约至上、机会平等的政治价值观;而秩序至上的制度设计,对于个体自由、权利的主张方面的负面作用日益凸显。

   其次,制度修复与信任的构建。马克思在《评普鲁士最近的书报检查令》中分析说,官员和任何个体一样,都存在着理性的缺失:“你们命令我们信任,同时又使不信任具有法律效力。你们把自己国家的制度估计得如此之高,竟认为这些制度能使软弱无能的、平凡的人——官员成为神圣的人,能替他们把不可能的事情变为可能。”[15]尽管理性有限,但是特定时期的政治制度仍然必须建立在阶段性信任之上,并通过立法等形式使之具有普遍的正当性。马克思批评的制度之所以无法取得公信,是因为这一制度本身就存在逻辑上的悖论,因而摧毁了制度本身的正当性。

   在制度经济学那里,制度被定义为由人制定的规则。它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有,并总是依靠某种惩罚而得以贯彻[16]32。而公共制度的构建必须建立在公共信任之上,“信任显然是建立社会秩序的主要工具之一。信任之所以能发挥这一功能,是因为信任可以使一个人的行为具有更大的确定性”[17]。任何政治制度都有不断重建的过程,同样,不断演进的制度始终面临信任重建的过程,但是如果这种重建成为对既有制度的简单否定,那么新的制度也无法持久。

   从类型上来看,制度有正式制度与非正式制度之分,两种制度都在公共秩序的构建中发挥了不同的作用。国家的治理往往建立在正式制度之上,即使非正式的制度可以成为公众信任的解决方式。其实制度学派同样承认内在制度的作用:“外在制度不同于内在制度。它们是由一个主体设计出来并强加予共同体的。这种主体高踞于共同体本身之上,具有政治意志和实施强制的权力。外在制度总是隐含着某种自上而下的等级制,而内在制度则是被横向地运用于平等的主体之间:对违反外在制度的行为所施加的惩罚永远是正式的惩罚,并且往往要借助于运用暴力。”[16]130而当外在制度不被信任时,公众有可能更多地依赖内在制度。

   第三,全面治理中的制度重建。当代中国的制度性修复伴随着国家与社会的快速转型,各自为政的治理方式与单一的权力结构在社会权利的主张下显得被动,而各自完成的制度建设又可能弱化单一的权力结构,因此地方的制度建设同时必须关注中央政府的刚性约束。

   虽然各自为政的治理形态与整齐划一的制度要求之间的政治张力无法通过中央政府、地方政府或者公民个体分别加以解决,但是制度性危机的化解仍然需要建立在全面治理与整体政府的思路之下。我们认为,全面治理的价值在于,分散化的单边治理无法解决整体目标与局部目标的分离,而全面治理承认多元目标的正当性,并在多元目标的共同价值下整合为公共目标,局部治理的价值正在于公共目标的实现,而不是违背这一目标。

   全面治理中的制度重建承认社会权利,“在很大程度上,正是各种社会冲突促进了包括法律在内的各项人类制度的发展与完善”[18];同时,全面治理的制度承认权力的层级与责任相关,即既承认中央政府的权威,也承认地方政府的行动的灵活性。具体而言,在中央与地方政府关系上,主张以列举的形式厘清不同层级政府的责任;只有形成地方政府明确的权力边界,才是地方政府与社会组织横向分权的起点。

   五、结论

   “制度是由不同模式的实践整合而成的。”[5]167今天中国的政治发展建立在经济改革基础之上,但是传统的粗放型的经济发展模式的结束意味着新型市场经济体制的完善,这也意味着传统政治收缩型体制反思的开始。同时,“政制既是一套具有整体性的秩序,也是一套具有层次性的规范”[19],未来政治制度的修复必须满足以下条件:首先,制度变迁必须防止临时制度的常态化、刚性制度的持久化;其次,良好的制度必须是理性的制度,放松国家对于社会资源的全面吸纳;第三,政治发展的道路自信既来自良好的公共生活的确认,也反映着社会政治发展的共性目标。

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   来源:《甘肃社会科学》

    


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