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丁煌 汪霞:“关系运作”对地方政府政策执行力的影响及思考

更新时间:2013-10-12 14:31:48
作者: 丁煌   汪霞  
也就认同了政策权威,政策执行过程就成了政府权威的落实过程。

   另一方面,政策执行过程中的“关系运作”赋予刚性的制度以弹性。制度约束是对政策执行过程的硬性规定和限制,相对于缓慢的制度变化和繁琐的制度化利益表达,“关系运作”就显得柔性和有活力得多。关系运作使政策执行人员和目标群体在不触动刚性制度的条件下灵活利用各自的关系网络,使政策执行朝着有利于自己利益的方向变形,这会使利益相关者放弃采取政治化行动和制度化途径为自己争取利益的选择,使得规模化、集团化的执行对抗变得不可能。人们宁愿利用自己的关系资源对政策进行变通也不会采取比较极端的手段对抗制度和政策。在此种情况下,“关系运作”者往往不过多从政治公正和平等的角度考虑政策执行的评价问题,因为他们知道,总存在利用关系运作而绕开不公正规则的可能性,这是政策执行过程中相关人员习惯安于现状而不做制度化抵抗的重要原因之一。“关系运作”赋予执行制度以弹性还表现在关系运作赋予制度极大的“人情味”,使制度具有“谙熟人间烟火”的一面。众所周知,制度对每个人是机会均等、效率相同的,严格按制度规则执行政策而不在人际网络和人情世故中灵活变通,政策就未免显得僵硬呆滞,“一刀切”的政策执行过程虽然能有效屏蔽个人和局部的私利诉求,然而却也成了一个缺少“人情味”的非人格化、冷冰冰的过程。“关系运作”打破正式制度规则的均等性,它为满足个体自身效益提供了机会和途径,成为旨在提高个人或团体功利性需要的一种效率机制。从更微观的层面来看,政策执行机构内部的“关系运作”将政策执行中的积极分子与执行领导甚至整个政府联系起来。执行积极分子将领导下达的政策命令执行下去,同时也将那些消极怠慢执行的非积极分子对政策的不满引到积极分子身上,这为政策执行遭遇来自机构内部的反抗设置了结构性障碍,因而可能成为提升政策执行力的一个重要方面。

   四、关于地方政府政策执行过程中“关系运作”的若干思考

   新经济社会学的研究表明,即使是在现代化程度很高的国家,如美国,“关系”所涉及到的资源仍然是社会个体的一种重要社会资源。只不过在中国,人们对于“关系”的依赖程度是别的国家无法比拟的。中国人的行为逻辑中一个鲜明的特点,是遇事首先不考虑是否可以在制度许可的范围内解决,而是条件反射地首先想到有没有关系,是否能通过“关系运作”来解决遇到的问题。这其中尽管存在种种不同的原因,但有一点是无可置疑的,即是中国的关系网络中蕴含着大量的社会资源,这些社会资源的能量及时有效,很多情况下甚至超过政府管制的力量。不过,从短期和小范围来看,“关系”的确可以弥补制度运行刚性不足和制度空缺,为人们获取资源提供了一种有效手段;但从长远和大范围来看,“关系运作”却孕育着社会信任危机,损害社会的公平正义,侵蚀正式制度的效力,从而引起政府的治理危机,增加整个社会的运行成本,也使政策执行结果更加不确定,严重侵蚀政策执行力。因此,必须制定有效的措施来治理政策执行过程中的“关系运作”以恢复和提升政策执行力。

   1. 在政策执行过程中还原“关系”的本来面目

   从一定意义上来说,在正常的社会中,人们应处于一种自然的和既定的“关系世界”中,“关系”不应是个人谋取利益的工具或手段,而应该是人们生活不言而喻的自然状态。但是,政策执行过程中的“关系运作”却将人与人之间的关系当做个人获取利益的投资目标,当做保值增值的工具,使“关系”严重资本化,失去了其情感支持功能和社会互惠功能的本来面目。在我国,关系资本还依照“特殊主义”方式在一定人群中进行“资源共享”,这就意味着一个社会个体要想获得一定的信息和资源,仅依靠制度化途径或者成本太高,或者根本无法获取,需要通过“关系运作”这种非制度化途径去谋取,如此下去,“关系”失去了其本质功能,而社会正式制度也因此成为一种摆设,大大增加了政策的执行成本。为此,必须重新审视现行的关系,还原关系作为情感纽带和交往互惠功能的原面貌,使其在政策执行过程中,以一种自然、自由自在的方式呈现出来,最大限度地发挥“关系”在政策执行中情感沟通和社会互惠的正面功能,使“关系”成为激励执行者推进政策的动力。斯宾塞曾断言,历史的发展是一个“从相对模糊、松散和同质的状态向明确、紧凑和异质的状态转变的普遍过程”。[8]还原关系的本来面目就要推动关系性质的总体转向,实现关系从同质性强、高度封闭、特殊信任的强关系向异质性、高流动性、普遍信任的弱关系转变。要在全球化和现代化的影响下,用现代开放性、平等性、民主性的人际关系逐步渗透到封闭的、等级性和狭隘自私的关系运作中,在人们的工作中弘扬工作关系、服务关系,而非狭隘的私人关系、依附关系。

   2. 设置立体的政策执行监督机制

   政策执行过程中,“关系运作”得逞的重要原因之一,是政策执行主体模糊了“公域”和“私域”的界限,用“公域”赋予的权力为亲情、友情等“私域”谋利,本来是“公域”为公的行为标准被“私域”为私的日常惯例替换,从而出现了私事公办、公事私办的不正常现象。解决这个问题不仅需要明晰公域与私域的界限,将私域置于宪法和法律的保护之下以减少私利对公权的依附,更需要完善政策执行的立体监督网络,置政策执行过程于阳光之下,增加关系运作的成本和风险,给政策执行者施加更大的“公域”压力。首先,增强执行机构内部的平行监督与制约,改变现行制度监控虚设、疲软的现状,同时改变当下封闭的、一体化的执行模式,推进政策在决策、执行、监督上的适度分离,改变政府执行资源高度集中的现状,使关系运作谋取资源的空间变小。其次,强化上级的监督和制约,改变我国从中央到地方政府政策执行层级过多、执行代理链过长的现状,可将现在的五级代理制变为三级代理制,同时要细化上级的监督政策,使监督更加具体明确和具有可操作性。最后,要加大来自社会公众自下而上的监督,让社会民众有权质疑政策执行过程的公平性和公正性,让其享有知情权和质疑权,使地方公众真正参与到基层政策执行管理和政策执行资源的分配过程中,对政策执行中的“关系运作”行为敢于揭露和曝光,使“关系运作”者无法通过“关系运作”去谋取私利。

   3. 通过民主法治建设破除科层制度的封闭性和资源的高度集中

   历史与现实证明,在人治社会,关系强于政策,人情大于法理,人治取代法治,用“关系运作”方式获取制度外资源就必然盛行,因为人治社会内蕴含着关系网络的内在权力机制:权大于法。如果用权力可以压制法律,就不可避免地会出现与权力拥有者拉关系、套近乎的现象,进而出现以权力为中心,围绕权力来编织关系网以谋取个人超额利益现象。另外,由于政策执行过程的封闭性,政府控制了大量垄断性质的政策执行稀缺资源,它们不能像市场要素一样自由流通和平等交换,在社会信息不对称、现行规则不完善的条件下,关系就会发生作用,这成为政策执行中“关系运作”的客观基础。为此,必须推动民主政治改革,给政策执行权的运作以更强大的监督制约,逐步实现依法行政。

   4. 通过文化创新培育公共行政精神和公民政治文化

   在传统社会中,关系是社会交往的惯例和基本规则,以“关系”的远近作为划分亲疏的界限,并奉行亲疏、远近区别对待的原则,遇好事“有关系者”优先,所有社会个体都毫无例外受到这种潜规则的诱导、制约和支配,并集体无意识地接受、容忍甚至羡慕那些在关系运作中如鱼得水的人。从社会文化根源的角度来分析,要防止“关系运作”这种行为模式在今天的渗透和过度膨胀,必须用现代市场经济制度中的平等意识、民主思想和公共精神来改造它。首先,要进一步推动市场经济体制改革,通过市场的平等竞争、平等交换原则激励每个人内在的潜力和创造性,改变依靠“关系运作”方式获取资源的投机行为。用市场制度中公正、公平、公开规则来改造政策执行过程中不阳光透明的一切程序和行为。其次,培育公共行政精神,建设具有现代宪政精神的公民政治文化。公共行政精神包括民主精神、法治精神、公正精神、服务精神、责任精神和参与精神,要对政策执行者进行理论宣讲和灌输,把科学政绩观融入到政府体制和机制的建设中去,实现政策执行过程的高效、廉洁、公平和透明,建立让公民能信任的执行队伍。最后,要从提高公民教育水平入手,培养独立、自主、自强和具有创造精神的公民人格,增强公民的自我意识、法律意识和权利意识,培养具有民主观念和民主能力的现代化公民。

   “关系运作”是一种复杂的文化和社会现象,“虽然不少人对此斥骂和表示不屑,但却或多或少、或过去或现在都曾有过有关系圈子和关系的活动,逃脱它的影子和束缚将是一个漫长的过程”,[9]这也决定了清算政策执行过程中的“关系运作”现象不是一朝一夕就能解决的,而需要长期的社会政治、经济和文化改革,而清除“关系运作”对政策执行力的负面影响也必将是一个长期的过程。

   参考文献:

   [1]余世维.赢在执行[M].北京:中国社会科学出版社,2005.1.

   [2]胡适.中国哲学史大纲[M].香港:集成图书公司,1974.94.

   [3]梁漱溟.中国文化要义[M].上海:学林出版社,2000.93.

   [4]胡必亮.关系共同体[J].中国社会科学评论,2005,(4).

   [5](法)塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1988.12.

   [6]巩建华,曹树明.差序格局的文化影响与关系社会的破坏作用[J].江淮论坛,2007,(4).

   [7](美)保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯.微观经济学[M].北京:华夏出版社,1999.23.

   [8](美)科瑟.社会学思想名家——历史背景和社会背景下的思想[M].北京:中国社会科学出版社,1990.102.

   [9]马庆钰.告别西西弗斯:中国政治文化分析与展望[M].北京:中国社会科学出版社,2002.218-219.


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文章来源:《新视野》
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