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马岭:我国非基本法律对委员长会议职权的规定

更新时间:2013-10-08 21:19:21
作者: 马岭 (进入专栏)  
人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。”可见其范围是很宽泛的,如人大代表对一府两院工作“提出的建议、批评和意见反映的问题”可能很多,哪些属于“集中”反映的问题?多少代表提出算是集中反映?这些集中反映的问题可能有若干方面,是都审议还是有选择地审议其中几个?“人民来信来访集中反映的问题”、“社会普遍关注的问题”就更多了,审议哪些不审议哪些,由谁来选择?根据第8条第1款应是常委会而不是委员长会议选择(“常务委员会”每年“选择”若干重大问题),但第8条第2款却规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。”委员长会议的这一“通过”权显然是一种“决定”权,听取和审议专项工作报告的“年度计划”由委员长会议通过,那么具体的每次会议的审议对象(审议哪些不审议哪些)在法律不明确的情况下,按推理也就属于委员长会议了。在实践中“年度计划”由办事机构拟订后,要“向委员长会议汇报并经批准”,《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》进一步明确,全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划要在每年12月提请委员长会议“审议通过”。[14]这种“年度计划”的通过权已经远远超出了常委会“日常”工作的安排,而是在给常委会“布置”工作,是把委员长会议当作了常委会的“领导”机关。常委会制定年度计划需要一个过程,在这个过程中有许多问题需要解决,委员长会议可以也应该在其中分担一些工作,但这种分担应当遵循宪法,限定在“日常”工作的范围之内,而不应“喧宾夺主”。[15]

  

   (二)在质询案审议过程中的权力

   《常务委员会议事规则》用专章(第五章)规定了“询问和质询”,将《全国人大组织法》的“质询”规定(第33条)分解为5个条文,涉及委员长会议的是第28条的规定:“质询案由委员长会议决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会会议审议”以及第29条第1款的规定:“质询案由委员长会议决定,由受质询机关的负责人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的,专门委员会应当向常务委员会或者委员长会议提出报告。”《监督法》第36条做了相似的规定:“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。”(第1款),“委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的,提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议,发表意见。”并有所发展:“委员长会议或者主任会议认为必要时,可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议。”(第2款)[16]

   《常务委员会议事规则》第28条规定的是质询案由委员长会议决定交谁“审议”,第29条第1款规定的是委员长会议决定谁来“答复”以及答复的形式,[17]但委员长会议在此的决定权应理解为决定交谁“审议”或“答复”以及“审议”和“答复”的形式,而不宜理解为决定“是否审议”或“是否答复”,《监督法》第36条(质询案由委员长会议“决定”交由受质询的机关答复)中的“决定”也应是此意。[18]而其最后一句(委员长会议认为必要时,“可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议”)赋予委员长会议的是有关“印发”的决定权,即可以印发也可以不印发,是否印发由委员长会议判断是否必要,而不是答复质询是否必要。但这一“决定印发”权是否仍有越权之嫌?如果委员长会议认为不必要印发,“答复质询案的情况报告”就可能进入不了常委会会议的视野,答复质询案的过程及结果就可能只限于提质询案的委员才有所了解,质询的监督效果就可能受到很大限制,而质询案作为一种监督形式其关键就在于答复的质量及其公开化的程度。因此质询答复的公开化是非常重要的,不仅应将答复质询案的情况报告印发常委会会议,必要时还应当实现更大的公开化——引发给全体代表甚至通过媒体向社会公开。因此笔者认为此处法律宜规定委员长会议“应当”(而不是“可以”)将答复质询案的情况报告印发常务委员会会议,这样“印发”就成为一项日常的事务性工作。

   关于质询案的再答复问题,《监督法》第37条规定:“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。”笔者认为,是否再做答复不应由委员长会议决定,而应由提出质询案的机关或人员决定,为避免一些委员过于纠缠于质询及其答复,可以限定再答复的次数。各国对质询的答复不满意如何处理,做法虽不完全相同,但基本上属于“议员”的权力,如在英国,“议员对质询答复不满意时,可以提出补充质询。”在法国,“议员对质询答复不满意,可以进一步提出质问。质问比质询更严厉。”[19]我国《监督法》第36条第2款规定的“在专门委员会会议上答复的,提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议,发表意见”,也在一定程度上包含了委员的要求再答复权,“这里的‘发表意见’,通常应针对受质询机关的答复中不清楚的问题,提出要求进一步答复的意见,或者对答复是否满意发表意见”。[20]或许立法者的原意是,对受质询机关的答复“不满意”的,是否再答复由提质询案的过半数委员提出,委员长会议决定,此为整体上的不满意、对主要问题答复的不满意;对受质询机关的答复“不清楚”的,由提质询案的委员(人数不限)提出再答复,此为具体表达上的不清楚,带有询问的意思。但笔者怀疑将这两种再答复的程序作出区分以分割一部分给委员长会议决定(而不是由一定数量的委员决定),与人大的民主议事程序之要求是否吻合。

   (三)“组织”视察和调研权

   《监督法》第10条第1款规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告前,委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究。”如1986年《义务教育法》颁布后,“根据委员长会议的决定”,教育科学文化卫生委员会“会同有关部门组成调查组,分赴全国不同类型地区,对义务教育法的实施情况进行了大调查。”1988年11月到1989年2月,“内务司法委员会根据委员长会议决定组成调查小组赴杭州,围绕杨纪珂等23名人大常委会委员提出的关于对杭州市法、检两院行使监督权的议案所提问题进行调查,草拟了调查报告并对该案的善后处理提出了具体建议。……委员长会议通过了内务司法委员会的报告,杨纪珂等23名提案人对调查处理结果表示满意。”[21]笔者认为,如果常委会决定视察或调研后,委员长会议仅仅负责其“组织”工作,那么这属于常委会的“日常”工作范畴;或者由有关办事机构具体负责,委员长会议对其领导。但该条款规定的是委员长会议“可以组织”(视察或者专题调查研究),也就是说,委员长会议“可以”组织也“可以”不组织,而对“有关”工作进行视察或者专题调研意味着对哪些问题进行视察或者做专题调研由委员长会议决定。“视察或调研的组织主体是委员长会议或者主任会议,他们对结合专项工作报告组织开展视察或调研享有酌情权,即是否进行视察或专题调研,是进行视察还是专题调研,可以根据专项工作报告议题所涉及的内容决定。”[22]这是否意味着,如果委员长会议认为某一问题不重要(或想掩饰某些问题),就可以在“常务委员会听取和审议专项工作报告前”,不组织“视察或者专题调查研究”,那么常委会对该项工作的审议就可能走过场,不深入了解有关情况,发现不了问题;委员长会议也可能选择它认为重要的问题,或它认为比较“安全”的问题进行视察或者做专题调研,既可以转移注意力,把常委会监督的目光吸引到一些枝节问题上去,又可以以此标榜民主,显示议会的民主监督作用。长此以往,常委会的监督就可能被委员长会议牵着鼻子走,被它误导。[23]因此笔者建议,听取和审议专项工作报告前,是否需要组织视察或者专题调研,应由专门委员会提议或一定数量的委员联名提出;有些则可以由议事规则明确规定,如听取和审议某些重大专项工作报告前,委员长会议“应当”组织视察或者专题调研。  

   (四)在执法检查中的权力

   《监督法》第22条同样规定了“人大常委会”负责“选择”若干重大问题(不是委员长会议选择),有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查,但其第23条第1款又规定:“常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。”这与该法第8条第2款审议专项工作报告的年度计划的规定类似,委员长会议的“通过权”使常务委员会的年度执法检查计划也基本上由委员长会议拍板决定了。年度计划的内容包括“对执法检查的选题、时间和组织等预先进行安排”,包括计划的提出、拟定、通过、公布四个步骤,委员长会议掌握的是其中最关键的“通过”权。[24]

不仅如此,在执法检查的问题上,委员长会议的职权还延伸到对执法检查结果审议的介入,《监督法》第26条第1款规定:“执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。”这里又涉及“决定提请”的含义,由于“决定提请”的对象只是“常务委员会”(审议),因此这里的决定提请显然不存在提请给谁审议的问题,而是决定提请或不提请,否则就无须“决定”。委员长会议不论决定“提请或不提请”,都意味着它有权审查“执法检查报告”,因为只有审查之后才可能决定提请还是不提请。但“审查”什么?“提请或不提请”的理由是什么?笔者认为,从委员长会议是“处理日常工作”的机构这一定性来看,其审查应当是程序性的,即如果“执法检查报告”有程序上、手续上、文件形式上的硬伤,委员长会议可以要求执法检查组重新修改、完善,[25]但无权对“执法检查报告”的内容进行审议,不能把委员长会议决定不提交的报告变成给委员长会议的“备案”,使有些“执法检查报告”无法进入常委会的视野——被委员长会议半路拦截。常委会有权了解执法检查报告的结果,如果委员长会议有权决定不向常委会提交这样的报告,意味着常委会无法知道某些执法检查的效果,显然委员长会议没有这样的权力。这一点从《监督法》第27条中也可以得到验证,第27条规定:“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出报告。”说明“常务委员会组成人员”对执法检查报告是应当有“审议意见”的,而审议意见只能在审议后才可能形成。[26]李鹏委员长在任期间也一再强调:“监督要讲求实效。监督要有结果,没有结果,不了了之,等于没有监督。对执法检查中发现的问题、审议报告时委员们提出的意见和建议,都要由‘一府两院’有关部门将改进工作的情况及时向人大常委会作出反馈。”[27]但《监督法》第27条随后规定,对一府两院的“研究处理情况”送交人大有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出的报告,“必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”可见对“一府两院”在“研究处理情况”后、向常委会提出的报告,常委会“必要”还是“不必要”审议,是否需要组织跟踪检查,都由委员长会议决定。委员长会议“决定”的内容有两方面(限制在这两方面),一是决定提请“常务委员会审议”(也可以决定不提请),二是提请“常务委员会组织跟踪检查”或者委托其它机构跟踪检查(也可以决定不跟踪检查),委员长会议的这种提请权显然也超出了常委会“日常”工作的范畴,它是否会在这一过程中大事化小、小事化了,使人大常委会的监督最后不了了之,(点击此处阅读下一页)


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