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胡中华:我国环境公益诉讼制度的限度

更新时间:2013-09-29 16:44:47
作者: 胡中华  

   首先,我国法院司法权能受到现行法的严重束缚。我国法院难以受理环境公益诉讼案件的原因在于现行法中对于原告资格和受案范围有非常严格的规定。基于法治原则,法院不得违反这些明文规定去受理环境公益诉讼案件。这种严格的法律规定严重束缚了法院受理环境公益诉讼案件的范围。根据我国现行法的规定,只有海洋环境监管部门提起的海洋环境污染损害案件可以由法院受理,其他类型的环境公益诉讼案件法院根本没有受理裁判的权能。正是这种法律规则的束缚,我国难以采取法律解释的方式去建立环境公益诉讼制度。只有通过立法的形式,制定专门的环境公益诉讼法才能够解除这种法律束缚。但立法的过程往往非常之漫长,需要时间和耐心。

   其次,我国法官的整体素质难以适用环境公益诉讼的需要。我国法官队伍不适应环境公益诉讼需要的表现主要体现在:其一,我国法官的培养与教育难以提供环境公益诉讼所需要的庞大人力资源。虽有学者形容我国“学法之人如过江之鲫”{5},但实际上大量的法学人才并没有留在法律职业领域。我国许多地方法院还非常缺乏法学人才,特别是一些偏僻落后地区更是如此。在这些欠发达地区生态环境还没有遭受破坏,更有可能通过环境公益诉讼来保护环境。但是在这些地方,当地民众环境保护意识还不强烈,基于生存的压力,更可能破坏环境,更需要有其他的人提起环境公益诉讼。但恰恰在这些地方,由于法学人才的欠缺,无法满足环境公益诉讼的需要;其二,环境公益诉讼涉及了大量的环境科学知识,而这是我国法官普遍欠缺的。我国现行的法学培养模式局限于传统教育模式,偏重于法律条文与抽象的法学理论的讲解。一般学法之人,不愿也没有相应的途径去学习科学知识,包括环境科学知识。这样,法官或者法律职业者不容易获知审理环境公益诉讼案件所需要的环境科学知识,造成知识的欠缺;其三,法官缺乏利益比较能力。环境公益诉讼案件牵涉诸多利益纠葛,需要法官审慎思考,并比较各种利益的位序以及司法裁判与政府政治过程之间制度选择的优劣。也就是说,由法官直接裁决应该采取何种环境损害救济方式如颁发禁令还是由政府采取合适的环境管制措施等。对于大部分法官而言,审理简单案件尚可,但审理复杂的环境公益诉讼案件尚需要进一步的训练和提高。这种利益衡量能力的缺失会影响对环境公益诉讼案件的审理。

   再次,我国普通民众欠缺应对环境公益诉讼的能力。诉讼是一种专门化、技术化的活动,需要采取法律化的言语和修辞以表达对权益与利益的诉求。这样,需要原告具备一定的语言表达能力,通过有效的修辞手段以强化自身诉求的正当性以博得法官、社会舆论的同意、同情和认可。环境公益诉讼活动也是一种专门化诉讼活动,和其他的诉讼活动一样,对原告的诉讼能力也有极高的要求。但是,原告如果想要具备对于维护环境公共利益必不可少的能力,是需要付出高昂的成本的。总体而言,原告至少需要具备以下能力方能有效地进行环境公益诉讼活动:第一,原告必须接受相当的教育,具有接受环境知识的能力。企业破坏环境的行为是否确有破坏性,在许多时候不是一目了然的。这种破坏性往往超出了人类的日常生活经验,非经科学的调查与考证而无法确定。例如要确定在河流上建大坝给水生生物带来的破坏性影响,必须要具备专门的水文知识,并经过长期艰苦的调查了解。因此,环境公益诉讼中,原告只有接受过相当的教育,并具有接受环境知识的能力,才能够了解企业开发项目、排放污染物对环境的影响。而培养一个人使得其接受相当的教育,具有接受环境知识的能力,需要支出相当的教育费用。这不是普通民众所能承担的。第二,原告必须具有必要的筹集支持资金的能力。调查和了解企业开发项目、排放污染物对环境的影响,需要有专门的仪器、专业的调查人员和巨额的调查费用。如果缺少资金的支持,就无法获得提起环境公益诉讼所必要的证据以说明企业影响环境行为的真实性。当然,这样一来,提起诉讼以阻止污染与破坏环境行为的胜诉几率也大大地降低了。只有那些具备了相当筹集资金能力的原告才能筹集必要的资金以支付庞杂的诉讼费用,获得环境公益诉讼的胜诉。第三,强大的组织动员能力。企业污染环境的行为“一般都会产生较大的社会损失,而这些损失由众多的受害人来共同分担,这样一来,单个的受害人只分担了相对较小的损失,在是否起诉污染者的问题上,态度就不那么坚定了。”{1}43“随着相关人数的增加,诉讼的动因在减弱,因为一方面诉讼的成本越来越高,另一方面集体行动带来的问题越来越多。每一方都可能持观望态度,希望其他人先来发动诉讼,因而就愈发难以通过协商的办法来克服这种搭便车的现象。”{1}45为了能够克服这种“搭便车”的现象,需要原告具备强大的组织动员能力,能够采取各种有效的手段激发潜在的受害人对自身利益奋起维护的抗争意识,通过对胜诉结果的憧憬激励他们积极参与环境公益诉讼的行动。通过这种组织动员,形成对被告、法院和政府强大的政治压力与社会舆论压力,迫使相关行为者采取有效的措施停止对环境的危害行为并积极对已经遭受污染的环在我国现阶段,许多普通民众并没有接受完整的法律教育和环境科学教育,对于司法诉讼过程没有清晰的认知,对诉讼活动和法律规则有太多的误解。由于普通民众环境公益诉讼能力低下,他们并不能有效地表达对环境公共利益的保护诉求。因此,他们还不会运用司法诉讼手段去表达自身的环境权益并保护环境公益。这样,造成在司法实践中,出现了一种矛盾的现象:基于环境遭受严重污染和破坏给自身环境权益带来的不可补救的损害,普通民众迫切需要某种手段以保护环境和维护环境公益;由于环境公益诉讼能力的低下,他们又不会选择运用司法诉讼手段,从而对环境公益诉讼缺乏必要的需求。这样,由于缺乏这种需求,形成不了建构环境公益诉讼制度的社会压力,导致立法者还没有把建立环境公益诉讼制度提上日程。境进行必要的修复治理。

   最后,社会无法承担环境公益诉讼制度运行所需的庞大成本。环境公益诉讼制度的有效运行需要对企业排污行为、开发项目行为和行政机关的环境行政行为对环境的影响程度、深度与广度有深入和准确的了解。这需要原告、行政机关和法院投入大量的资金及雇佣专业的环境监测与影响评价人员以监测环境的化学、物理与生态群落的变化,调查了解这些变化与企业影响和破坏环境行为之间的因果关系。同时,环境公益诉讼进程中,也需要花费一定的资金去送达传票、调查取证等。因此,环境公益诉讼制度的有效运行需要有巨额的社会成本支出,并需要社会能够承担这些庞大的成本。我国作为一个发展中国家还不富裕,目前尚不能承担这种庞大的社会成本。

  
三、我国未来环境公益诉讼制度的限度

  
我国建立环境公益诉讼制度面临如此多的制约因素。这些制约因素限定了环境公益诉讼制可能的范围。虽然我们可以对社会整体系统的分变量进行一定的修正以适应环境公益诉讼制的需要,如通过立法授权任何人可以提起环境益诉讼,但我们在短时期内无法彻底改变司法源供给的整体状况以保障该制度的顺畅运行。此,立足于现有司法资源的供给能力,我们必须认环境公益诉讼制度的限度。在现有条件下,分发挥普通民众和法官的主观能动性,最大程的实现环境公益诉讼制度的应有功能。基于对环境公益诉讼制度运行的社会整体背景的客观分析,我们认为我国未来的环境公益讼制度应有如下的制度边界。

   (一)设置环境公益诉讼前置程序

   设置行政处理程序作为环境公益诉讼制度的前置程序,可以充分利用环境行政机关的专业势保护环境。环境监管部门拥有普通民众所不备的人员条件、资金条件,他们的工作人员接受专门的环境科学知识教育,拥有环境执法的权与手段。因此,要充分发挥这些环境监管部门专业优势,在公众知晓了企业污染、破坏环境的息后,应该首先通知和告知这些部门,由它们采一定的行政监管措施以制止排污行为并且要求为人采取治理措施以恢复环境原状。只有在这机构不作为和滥作为的情况下,公众才通过环公益诉讼督促、监督他们。这种行政处理前置序可以避免原告频繁提起环境公益诉讼,减少境公益诉讼制度的运行次数,以节约诉讼成本。

   环境监管行政机构应该善于利用和环境行政处理程序相关的两种制度以减少环境公益诉讼发生的几率,减轻法院受理环境公益诉讼案件的力。第一,环境信息公开制度。环境信息公开度是环境公益诉讼制度有效运行的基础和前提没有相应的环境信息的公开与获取制度的保障原告就无法获得提起环境公益诉讼所必要的环信息。环境信息公开制度也有自身的功能。当通民众获得了企业不良环境行为的信息后,可形成广泛的社会舆论压力,推动环境监管部门使执法权保护环境。同时,普通民众还可以号召消费者不要购买这些企业生产的产品,利用市场的手段惩罚它们。环境信息公开制度对于规制、监督行政机关的环境不良影响行政行为也有相同的作用。通过公开政府部门的环境不良影响行行为相关信息,民众也会对它们形成各种压力,括社会舆论、选举等。因此,充分发挥环境信息公开制度的功能,可以避免一些污染、破坏环境行为的发生,推动企业和行政机关主动改正自身的环境不良行为。这样,也就可以减少环境公益诉讼次数,甚或不需要提起环境公益诉讼了。

   第二,环境影响评价公众参与制度。我国出现许多危及公众环境利益的工程建设项目及排污行为,在一定程度上与环境监管部门未能在许可这些影响环境的行为实施之前认真和审慎地听取公众的意见有关。说到底,就是环境监管部门未能强化环境影响评价的公众参与制度,没有注重参与程序的正义,对这些污染和破坏环境的建设项目及排污行为简单地做出了行政许可。因此,为了减少环境公益诉讼制度的运行频次,防患于未然,对那些可能影响环境并危及民众健康的项目和排污行为,环境监管部门应该在做出行政许可之前,组织公众参与环境影响评价,以避免因错误的环境决策而损害环境。强化环境影响评价的公众参与制度,不仅有利于尊重和保护公众应有的环境影响评价参与权,更有利于环境监管部门作出正确的环境决策。这样,能在源头上减少环境公益诉讼的诉因,从而保护环境公共利益。

   (二)限制环境公益民事诉讼

   一方面,我国现行民事诉讼制度能够容纳自然资源保护机构作为国家利益的代表提起环境损害赔偿诉讼,这种国家利益实际上就是环境公共利益。因此,在建立我国环境公益诉讼制度时,可以保留这种做法。另一方面,对于公民个人与环保团体作为原告提起环境公益民事诉讼,应该予以限制,只允许他们在无法通过环境公益行政诉讼以保护环境公益的情形下才享有一定的起诉权。其原因在于:建立环境公益诉讼制度其根本目的就是推动和促进环境监管机构更好地履行职责以保护环境,而不是由公众取代它们去保护环境。这样,为了使公众能够更集中精力于监督、督促环境监管机构履行职责,就不允许他们提起环境公益民事诉讼。他们可以通过环境公益行政诉讼的手段参与到环境保护中。另外,更现实的考虑,保护环境更依赖环境监管机构,因为这些行政机关具有公众所不具备的优势,如资金、专业技能、环境监测装备等。同时,公众要提起环境公益民事诉讼,还要承担一定的证明责任,如证明环境损害的经济价值。对于公众而言,囿于经费的欠缺,往往无法承担聘请环境科学专家对环境损害进行科学评估所需要的巨额评估费用。而他们自行评估又缺乏必要的技术与装备。即使他们有技术与装备,这种自我评估也会缺乏应有的公信力而被法院拒绝,以致会被被告合理怀疑。因此,既然公众提起环境公益民事诉讼存有如此多的困难,难以保证获得胜诉以保护环境公益,还不如限制他们的环境公益民事诉讼起诉权,要求他们先行提起环境公益行政诉讼,督促环境监管部门进行环境监管以预防环境污染和破坏的行为发生。这样,把有限的司法资源运用于环境公益行政诉讼案件中,更有利于环境保护。

   (三)立足于行政机关具体环境行为的合法性审查

在美国,法院的司法审查范围非常广泛,包括法律的合宪性诉讼、政府官员行为合法性诉讼以及有关行政与管理机构所获授权范围的诉讼{6}。因此,美国环境公益诉讼司法实践中,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:frank
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文章来源:《武汉理工大学学报 (社会科学版)》第24卷第6期
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