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陈斌:地方债大摸底:有限政府的契机

更新时间:2013-09-27 22:36:39
作者: 陈斌  

    

   截至2011年底,全国共有国有及国有控股企业(不含金融类企业)14.47万户,资产总额85.37万亿,所有者权益29.17万亿。在土地出让金收入减少的情况下,以减持地方国企股权抵偿地方债是可取的方法。何况地方国企以竞争性行业居多,经营业绩要比垄断央企差许多,减持地方国企股权又响应了“新两个凡是”,可谓一石二鸟。

   在没有统一债券市场的监督下,地方政府做了错误投资,只能下注之后才能看出来,这个时候大错已经铸成,就像各地的“工业鬼城”。在市场监督之下,某个地方政府出台一个政策,如果被市场解读为是坏政策,认为会影响其未来财务状况,专业机构就会调低对其债券信用评级,其债券的价格马上会下降(即收益率上升)。这样,地方政府会忌惮于市场的反应而减少刷政绩的短期行为。

   这些年来,特别是2009年“四万亿”盛宴以来,市场与媒体对地方债的关注度呈指数级上升。投资者与公众关心与探讨地方债的整体规模、地方政府的偿还能力对引发债务危机甚至金融危机的可能性等议题,也并非无的放矢。毕竟,本轮席卷全球的金融危机即滥觞于美国的房屋按揭次级债危机。

   仿佛印证了这样的关切,中央政府对地方债问题也越来越上心。不说别的,单说审计署对地方债的审计。2011年3月至5月对全国地方政府性债务情况进行普查,结果于2011年6月公布。2012年11月至2013年2月对36个地方政府的本级政府性债务情况进行抽查,结果于2013年6月公布。这才过多久啊,2013年8月1日,审计署开始对中央与地方政府性债务进行全面审计,10月底将见分晓。

   这一次全面审计地方债,中央政府可未雨绸缪掌握关于地方债的精确信息,(一)对偿还问题与金融隐患及早应对。另外,中央政府也在考虑让地方政府走正门。例如,2013年9月初,财政部称将代理发行260亿元地方债。允许地方政府向市场公开发债是绕不开的。但这不止是融资模式的改变,更意味着发展模式与治理模式的改变。(二)是地方政府有限责任化与法治化的契机。

   地方债规模有多大

   大家都在猜测中国地方债的整体规模有多大。因为没有精确的市场数据,中央政府对地方债的普查或抽查结果,是大家爱直接引用或至少作为参考的。

   2011年6月审计署公布的普查结果为:截至2010年底,全国省市县三级地方政府债务余额107174.91亿元。2010年中国GDP现价总量为401513亿元(最终核实数),这意味着2010年省市县三级地方政府债务余额占GDP的26.7%。与印度有一比,印度地方政府债务约占GDP的28%。但与美国比明显高了,美国州及地方政府债务约占GDP的16%。

   2013年6月公布的对36个地方政府(15个省、3个直辖市本级及这些省级政府所属的15个省会城市本级、3个市辖区)的抽查结果为:截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元,比2010年增长12.94%。将这一增长率外推,可知:截至2012年底,全国省市县三级政府的地方债余额为12万亿多一些。2012年我国GDP现价总量为518942亿元(初步核实数),这意味着2012年省市县三级地方政府债务余额占GDP的23%,相对于两年前还降了一些呢,情况变乐观了?

   华泰证券于2013年3月发表的研究报告,根据一些数据合理外推地方债规模,这些数据包括但不限于:(1)银监会数据显示,截至2012年底,地方政府融资平台贷款为93035亿元;(2)截至2013年3月19日,中国城投债余额为19437.28亿元;(3)2013年政府工作报告说,中央代地方发债3500亿元等。从前两个数据可以看出,地方投融资平台是地方债扩张的主体,一是通过直接向银行贷款,二是向金融市场发行城投债。

   在将融资平台贷款、城投债、中央代发地方债、信托中的政信合作、保险资金基础设施债权投资及券商资管和私人股权合作的BT(建设-移交)债务融资等数据都考虑进来后,报告认为地方政府债务金额2012年底为15.3万亿,2013年底预计为16.3万亿,这意味着2012年和2013年地方债对GDP占比均大约为29%。比2010年的26.7%又多出两个百分点。

   另一个数据更惊人。2013年4月,财政部原部长项怀诚在博鳌论坛上说,目前中央政府债务大约在7万至8万亿,地方政府债务估计为二十多万亿。这意味着地方债已占到GDP的四五成。考虑到发言者是高层内部人,发言必有所本;如果目前地方债的规模已为2010年底普查数字的两倍多,中央政府有所动作就不奇怪了。2013年8月1日开始的地方债大摸底是否能印证这一数据,有待观察。

   地方债违约风险

   从上述地方债规模的三个不同数据来看,中央政府的普查与抽查数据、金融机构的研究数据及前政府高官的估计数字一个高过一个。无论采信哪一个数据来源,地方债占GDP的比重已然不低。尤其目前经济下行,对地方政府的偿还能力构成了挑战。我们可以再看直接度量地方政府偿还能力的债务率指标,即本级政府债务余额与本年可用财力的比率,据称债务率在100%之内是相对安全的。

   2011年公布的普查结果为:截至2010年底,只考虑全国省市县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%;如果把负有担保责任的债务加进来,债务率为70.45%。从这个数字看,整体偿付能力没有问题。不过也有隐患,全国有近两成、共78个市级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。

   2013年6月公布的抽查结果为:截至2012年底,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%;如果把负有担保责任的债务加进来,债务率最高的达219.57%。另外,有14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级债务逾期率超过10%。正是一些地方政府系统性地以借新债还旧债、挖新窟窿填补旧窟窿甚至到期还不了债,引起了市场对地方债金融风险的担忧。

   旧发展模式的黄昏

   从结构上来看,内地政府的债务偿还能力比沿海更值得担忧。中国目前的土地政策是土地总量管制与用途管制。在建设用地指标的分配上,不按照市场的趋势走,更偏向于考虑存量(如城市建成区的面积与人口等)及对落后地区的照顾等。这就必然导致中西部与内地的供地比东部沿海地区宽松得多。

   但是珠三角与长三角等中国经济的引擎都在东部沿海一带,这是由区位与自然禀赋决定的,由此决定人力资源由内地向沿海净流动,这一净流动还在进行中。这就在宏观上带来了发展用的土地资源(增量)与人力资源(增量)的严重不匹配。

   这样导致的结果是:在权力驱动的工业化与城市化方面,内地政府比沿海走得更远;投资效率方面,内地政府比沿海更低,与“人的城镇化”背道而驰,这是内地“工业鬼城”和空荡荡的新城频现的根本原因所在。说明内地的地方投融资平台内蕴着更大的信用风险。如果出现地方债违约事件,数量上一定是内地较沿海为多。

   更为根本的问题是:中国地方政府尤其是中西部通过投融资平台债务扩张、政府投资驱动的发展模式还能走多远?2012年中国投资已占GDP的70%左右,其中中西部更是高到80%左右。根据海通证券姜超的研究,真实数据显示已有六省投资额超过GDP的90%,有两个省份投资额超过GDP的100%!例如某省2013年政府工作报告说:“2012年实现生产总值1884.5亿元,增长12.3%;固定资产投资1920亿元,增长33.9%。”这不是在创造财富,这是在毁灭财富。政府投资的低效率内蕴着债务违约风险;投资的整体效率越低,内蕴的整体违约风险越大。

   中央政府来兜底?

   或有人说,要是地方政府还不上债,那就让其破产吧。问题是,目前的地方政府是无限责任的,所谓破产是没有意义的。好比有限公司的出资人可以仅以出资额为限、对公司的债务承担有限责任,但无限公司不行,出资人得对公司的债务承担连带无限责任,公司破产了你也得还。同样地,无论其负有偿还义务的债,还是负有担保义务的债,无限责任的地方政府均是没法通过破产免除自身的义务的,硬要破产,那不过是赖债的遮羞布。

   或有人说,地方投融资平台总是有限公司吧,地方政府对平台借的债完全可以撒手不管呀,平台违约就违约吧。问题是,投融资平台借的债是有地方政府明确或隐含的担保的,否则市场怎么可能借钱给平台?平台违约本质上就是地方政府违约。要是出现大量地方投融资平台债务违约,引起市场恐慌,那就可能触发系统性风险,地方政府能脱得了干系?

   是的,在目前地方政府无限责任的条件下,地方政府对本级政府地方债负有无限责任;上级政府对下级政府的地方债亦负有接近无限的连带责任;推到尽,中央政府对地方债负有最终的接近无限的连带责任。这一个层层相套的无限责任的治理结构,像一艘没有隔水仓的大船,蕴含着系统风险。理论上一级地方政府可以不负责任地举债,而把相当一部分的偿还善后责任转嫁给上级政府甚至中央政府。

   那对目前巨额的地方债,中央政府只有兜底被地方政府绑架的份儿了?这样做的道德风险是不言而喻的,等于是激励地方政府:看吧,借债还不了,最终有大家长出来埋单,那我无需节制、无需改善行为。不是已有一些地方政府现任领导放言了吗:“上一任借了钱搞工程、搞项目,有口碑也有政绩;本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”

   先拿出自己的家当

   不过,地方政府也别尽想着好事儿。中央政府也有因应之道。所谓的债务率,定义是本级地方政府债务余额与本年可用财力的比值。本年可用财力为本年的税收收入和土地出让金收入等。但债务率与负债率完全是两回事。负债率是债务占总资产(债务加所有者权益)的比重。中国的地方政府与国外不一样的地方,就在于手中有许多资产净值。要还债,当然是先把自己的家当拿出来。

   其一是土地出让金收入,地方政府作为本地唯一的地主,垄断了本地土地供给,坐收垄断地租,这是稳定的收入。例如2010年土地出让金为史上最高,达2.7万亿,占地方财政收入的比例高达76.6%。之后由于房市调控加码,地方政府出现了减收。不过2013年土地市场又开始回暖了。2013年上半年,十大典型城市土地出让金与2010年同期基本持平。

   其二是地方国企股权。截至2011年底,全国共有国有及国有控股企业(不含金融类企业)14.47万户,资产总额85.37万亿,所有者权益29.17万亿。在土地出让金收入减少的情况下,以减持地方国企股权抵偿地方债是可取的方法。何况地方国企以竞争性行业居多,经营业绩要比垄断央企差许多,减持地方国企股权又响应了“新两个凡是”,可谓一石二鸟。有许多学者如国务院发展研究中心金融所名誉所长、国务院参事夏斌等人即如此建议。

2013年9月5日,夏斌表示,相信10月底的地方债审计结果肯定是惊人的,会有相当部分的债务已成为呆账坏账;对个别大搞楼堂馆所、铺张浪费又欠债累累的地方政府,(点击此处阅读下一页)


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