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黄伦宽:社会管理创新法治化路径研究

更新时间:2013-09-27 22:27:43
作者: 黄伦宽  

  
近十年来,在国家层面社会管理创新成为不断被提及、逐渐具体化、细化的政策指令。2004年,十六届四中全会首次提到了社会管理创新的理念—“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”;2007年,十七大报告更加具体地提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”;2009年全国政法工作的重要内容—“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”再次强调社会管理创新的重要性;2012年,十八大进一步指出要加强和创新社会管理、加快形成科学有效的社会管理体制、健全社会管理网络、更加注重发挥法治在社会管理中的重要作用,并且在十八大报告第七部分的“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的第六点“加强和创新社会管理”中详细阐述了社会管理涉及的各方面内容。

   社会管理创新不仅是国家的政策指令,在学术界也掀起了有关其理念、理论和路径等的探索和研究,各省市则开始或小心谨慎或大刀阔斧地实践各种社会管理创新模式。社会管理创新的法治化路径,以及在湖南大胆尝试的法治湖南引起了法学界的热议和持续关注,本文将对社会管理创新法治化路径涉及的问题进行探讨。

   社会管理创新法治化概述

   社会管理。我国经过30多年的改革开放,已经进入了社会转型的关键阶段,一些长久积累的社会矛盾,以及新的发展时期出现的新问题,逐渐突出,交织在一起,错综复杂。因此,社会管理问题成为新的发展阶段需要充分认识、深入研究、积极解决的问题。

   要研究社会管理问题,首先要了解社会管理的概念和内涵。社会管理不是新的发展时期的产物,而是一直存在的概念,只是在不同的社会形态、发展阶段,社会管理的内涵发生了变化。一般认为,社会管理是对社会公共事务的管理,与政府对政治事务、经济事务的管理是并行不悖的。①然而,随着经济、社会环境的变化,社会管理的内涵有了新的维度,即社会管理的主体不再仅仅是政府,还包括了社会的自我管理,社会公民和社会组织的自我管理。②社会管理的方式也不再是单一的行政管理,还包括行政合同、行政给付、行政调解等新的方式。③日益变化的社会形态、社会意识,经济发展情况,以及人与人之间的关系,社会管理的方方面面都在发生新的深刻的变化,因此,对新的社会管理模式呼吁越来越强烈。

   社会管理创新。新的发展时期,新的矛盾凸显,再加上旧的矛盾日积月累逐渐爆发,传统社会管理模式已经捉襟见肘,无法满足协调现有经济、政治、文化、社会稳定发展的需要,有必要进行社会管理模式的革新。

   社会管理创新即是根据现有的社会资源、社会环境,在充分认识、研究现有社会管理的问题、社会矛盾、社会需求,以及社会发展趋势等的基础上,运用新的社会管理理念、理论、机制、技术和方法等,对现有的社会管理模式和方法进行革新,建构能够解决现有社会管理问题、符合社会发展态势的新的社会管理制度的活动过程。

   社会管理创新法治化。法律是维护社会秩序的保障力量,是社会行为规范的基本要求。法律要为社会管理创新提供必要的规范和制度支撑,社会管理创新才能真正实现社会管理的目标。只有在法律的规范范围内进行社会管理创新,才是社会管理创新的应有之意。

   社会管理的目标是要解决社会矛盾、满足社会需求,使社会在新的发展时期处于稳定、有序的发展状态,因此,社会管理的目标就是要达到法治的有序状态。社会管理目标的实现途径和方式必须在法律规范即法治的要求下进行。因而,社会管理创新不仅要在形式上符合法治的要求,在内容上在实质上也要满足法治的规范。唯有以法治理念为指导,以健全的符合公平正义的法律体系、法治规范程序为制度和环境支持,社会管理创新的目标才能真正实现并发挥持久效果。

   社会管理创新法治化路径

   对于社会管理创新的法治化路径的探索,不仅学者已经进行了很多探讨,而且现实中也有些先行省市在践行。本文主要从以下三个方面进行社会管理创新的法治化路径探讨。

   建立健全社会管理法律体系。改革开放30余年,我国已经基本建立社会主义现代化法律体系。但是,我国仍处在“人治”胜过“法治”的阶段。社会管理的各级法律体系并不完善。

   第一,要完善政府社会管理法律体系的建设。传统的社会管理强调政府的行政管理,社会管理创新应该从政府职能的各个方面进行规范。首先,政府社会管理原来强调的控制和管理的观念应该转变为调控、引导、服务和整合社会的观念。④各个省市在符合上位法的基础上可以根据自身情况“量体裁衣”制定符合自身发展的政府服务规范。如2013年6月1日起实施的《四川省政务服务条例》中规定的服务宗旨—促进政务服务的制度化、规范化,提高行政效能,推进法治政府、廉洁政府、服务政府的建设,并且分别对政务服务的建设、运行和监管进行了具体的规定。

   其次,优化、软化政府管理方式和手段。行政管理方式不再是以行政命令、行政处罚、行政强制措施等方式实行,而是采取更民主、更开放、更科学、更平等的方式进行。社会管理的方式也不再是单一的行政管理,还包括行政合同、行政给付、行政调解等新的方式。⑤如2013年1月1日起实施的《酒泉市行政程序规定(试行)》对行政合同、行政指导、行政给付、行政裁决、行政调解、行政规划、行政应急等行政行为规范进行了详细的规定。行政合同是政府为实现行政目的而与社会组织、公民、法人成立的基于双方意思表示一致而形成的协议,行政合同的法治化有利于规范行政机关在执行政府采购、政府特许经营、国有资产出售等行政事务时规范自身的行为,也有利于公民、法人、其他社会组织依据所述规定维护自己的利益。行政指导是指行政机关为实现特定的行政目的,在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策,以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式,引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。对行政机关行政指导行为的法治化不仅可以更好地架起行政机关与公民、法人与其他社会组织之间的沟通桥梁,而且对行政指导行为具体完备的规范会增加公民、法人和其他社会组织对行政机关行政管理的信赖,提高政府及其行政机关行政指导的权威性,更好地实现政府行政指导的目的和效益。行政调解是指行政机关为化解社会矛盾、维护社会稳定,依照法律、法规、规章和有关规定,居间协调处理公民、法人或者其他组织相互之间民事纠纷的活动。行政裁决是指行政机关根据法律、法规的授权,处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。行政裁决与行政调解的法治化有利于及时、公平、透明、高效地处理公民、法人、社会组织相互之间的矛盾,减轻司法负担,更好地保护公众的合法利益,维护社会和谐稳定。

   自2011年11月17日,北京市政府发起“北京微博发布厅”以来,省级政务微博群相继跟进,“上海发布”、“湖北民生微博服务厅”、“中国广州发布”等,微博成为了各级政府与公众沟通、互动、回应民生诉求的新渠道,这也是社会管理创新的具体体现。就此也可以知道,网络社会的外部性、公共性已经体现出自己的力量和作用,成为实体社会、有形社会的一部分。因此,有必要规范网络行为,进行网络实名制,将网络社会的管理纳入社会管理中进行规范化、法治化。

   政府社会管理创新的法治化进程已经启程了,有了一定的实践经验,不过大部分还是在“摸着石头过河”的阶段,仍然需要在实践过程中不断总结经验,丰富理论,上升为法律规范,再更好地指导实践。

   第二,要完善社会自治组织、社区与公民的社会管理法律体系的建设。中国社会各区域经济发展状况、社会意识形态、人民组成结构等大不相同,如果仅仅依靠政府管理,政府将不堪重负,无以为继。因此,社会管理创新要充分、积极调动社会自治组织、社区和公民自我管理的能力和潜力,形成政府、社会自治组织和公民多重社会管理主体的综合社会管理模式,这样才能真正长治久安,稳定发展。备受推崇的“杭州模式”中“社会复合主体”,即以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的,社会效益与经营运作相统一,由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体,就是这一多重社会管理主体的体现。它不仅减轻了政府管理的负担,而且吸纳更多专业的、具备各领域视角的主体加入,产生了更好的社会效果。2008年的汶川地震、2013年的雅安地震,也一次次证明社会自治组织、公民在社会管理中维护社会稳定、解决社会问题中的自治能力和带头作用。而越是发达的国家,社会自治组织和公民的自我管理、治理的能力发挥的越大,这也是我们需要借鉴的。

   因此,完善社会自治组织、社区和公民的社会管理创新法治化发展,需要从以下方面着手:需要建立健全社会自治组织的培育、支持、监管、责任等机制;建立健全社团管理法规,鼓励社会公益组织、社会团体按照法律规范参与社会管理;明确社区的自治职能范围、管理规范程序、责任承担形式等机制;建立健全公民教育法制,道德教育、民主法治教育等;建立健全民主议事制度,扩大民众参与议事的范围、程度,最大限度地确保公众在国家、政府重大决策中的利益诉求抒发的管道畅通等。

   践行以人为本的执法和司法理念。社会是由一个一个的人组成的,因此,社会管理终究是人与人之间的问题。要让以白纸黑字呈现的法律条文不变成一纸空文,政府在实行社会管理时需要时刻谨记以人为本的理念。而对政府社会管理行为的法治化完善是实现这一目的的基本保障。

   行政执法,是指行政机关依据法律、法规和规章,作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。政府行政执法是政府实行社会管理的重要途径。如《湖南省行政程序规定》对行政执法程序的一般宗旨、启动程序、调查取证、行政执法决定、期限、行政裁量基准等做了具体规定,体现了职责明晰、当场处理、及时处理、高效处理的特点。行政执法程序的法治化不仅有利于规范政府各级行政机关执法人员的执法行为,也利于节约社会资源,及时、便民地解决社会矛盾。

   司法救济是公民权利保障的最后一道防线,一旦失守,便无可挽回。因此,社会管理创新的法治化必然不能缺少司法这一环。各地法院已经对诉讼费用、未成年人审判、诉讼调解、诉讼和解等方面作出了改革。但是,各地诉讼频发,矛盾不断,缺乏法律信仰等现象层出不穷;老百姓不敢惹官司、不相信法院的情况屡见不鲜;司法程序不透明、法官不依法判案、唯长官指令是从的声音此起彼伏、不绝于耳;用钱买刑、同命不同价的抱怨和喟叹时有发生。这些现象造成了人们缺乏法律信仰的表现和判断依据。因此,法官行为规范的进一步完善已经成为势在必行的举措。

   案件积累,无法及时解决社会矛盾的一个重要原因在于司法资源的不合理配置。在社会转型、矛盾多发时期,应该充分发挥能动司法的效用。将矛盾小、涉及面小、人数少、涉及问题简单的一般民事纠纷尽量在基层解决,积极发动基层自治组织、调解机构采用调解与和解的手段将纠纷化大为小、化小为无。已经进入立案阶段的民事案件,人民法院应充分了解案情,知晓原被告双方的利益诉求,积极推动调解。对于上诉的案件,不能采取不理不问的态度,而是要主动进行后续跟踪查问。而且,法院不能避重就轻,将疑难复杂案件拒之门外,使社会矛盾升级,造成信访频发,事态发展无法遏制。另外,要积极倡导法官就地办案、巡回法庭办案,快速、及时解决纠纷,不仅能及时疏导社会矛盾,而且有利于树立法律权威和法官形象,重要的是能达到解决一起纠纷,让一片公民收益受教,让法律、法官形象走进千家万户、深入人心。让百姓切实感受到以人为本的理念。

完善社会管理的法律服务机制。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:人民论坛(总第413期)
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