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陈天祥:善治之道:政府怎样与第三方组织合作

更新时间:2013-09-25 12:50:38
作者: 陈天祥  

  

  摘要 市场失灵和政府失灵“双失灵”决定了第三方组织存在的必要性,但同时也存在“非营利失灵”的可能,因此,需要建立政府与第三方的合作伙伴关系,其主要形式有合同承包、政府补贴和凭单。目前,我国第三方组织及其与政府关系中存在的问题主要有:行政色彩严重、组织发育不良、社会信誉程度低、承接政府转移的公共服务职能少。政府必须在与第三方的合作关系中承担起培育与支持责任、监管责任和参与责任,而第三方则必须立足于草根,提高组织管理水平和公共服务能力,赢得政府和社会的支持和信任。

  关键词 政府 第三方 伙伴关系

  

  政府与第三方合作伙伴关系的理论分析

  

  第三方又称为第三部门,从范围上讲是指不属于第一部门(政府)和第二部门(市场)的其他所有组织的集合,它以非营利为宗旨,因此,也被称为非营利组织。第三方组织依靠会员缴纳的会费、民间捐赠或政府财政拨款(或资助)等非营利收入,从事第一部门和第二部门无法或不愿意作为的社会公益事业,服务社会公众,其业务范围包括环保、医疗、教育、慈善、治安、宗教等众多领域。

  从理论上说,之所以需要第三方的存在,是为了弥补市场失灵和政府失灵“双失灵”的需要。一般认为,市场在提供私人物品方面具有优势,它有利于提高资源配置的效率,而在提供公共物品方面,市场则往往因“搭便车”问题而失灵。这时,就需要政府这只“有形之手”来克服市场失灵,提供公共物品,因为“政府有强迫人们出资(通过税收)的权力”①,可以解决“搭便车”问题。但很快人们便发现,政府在提供公共物品方面也存在失灵的情况,原因在于其远离社会底层的官僚体制对社会需求的迟钝反应,以及标准化的供给公共物品难以满足不断变化和个性化的需要而导致供应不足或浪费,同时,还因其垄断性而使资源配置没有效率。在这种情况下,具有非营利性和自愿性特点的第三方就具有明显的优势,可以填补政府不能提供的物品和服务的缝隙②。第三方的民间性和草根性,使其更贴近服务对象,更了解服务对象的需求,能够更灵活地对服务的需求作出弹性反应,满足他们的多样化和个性化的需求③。

  虽然政府是公共物品和服务的最重要供给者,但这并不意味着由其包揽供给的全流程。公共物品和服务的供给过程包括决策和生产两个不同环节。20世纪末西方国家兴起的新公共管理运动的倡导者认为,公共服务的决策属于“掌舵”,而公共服务的生产属于“划桨”,两个环节是可以分开的。政府的主要职责是“掌舵”而非“划桨”,即确定公共物品和公共服务的供给水平并承担相关的成本,而公共物品和服务的生产则可以借助第三方或市场(企业)来完成,从而实现政府的政策职能与管理职能的分离。在此基础上引入竞争机制,实现公共服务供给的多元化。“掌舵”与“划桨”分开后,“政府基本上作为一个精明的买家来工作,以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商”。虽然政府部门仍然可以作为服务的提供者,但它们仅仅是其中之一,必须与其他非政府组织或工商企业展开竞争。决策者处于一个买者的位置,可以“货比三家地自由挑选最有能力和效率的服务提供者,使他们花同样的钱能够得到更大的效益,使他们充分利用服务提供者之间的竞争,使他们保持最大限度的灵活性对变化中的情况作出反应,而且有助于他们坚持要求高质量工作表现的责任制。合同承包商知道一旦他们的质量下降就不再会要他们,而公务员则知道在他们身上不会发生那种事”④。一部分职能由第三方和市场承担,有助于实现政府机构精简和裁减人员的目的,有利于节约政府开支;而引入竞争机制,将使公共物品和服务的提供更有效率。

  但是,如果政府只看到第三方提供服务的优势而没有看到其劣势,放弃了对它的支持和监管,第三方在提供公共服务方面也同样会出现失灵的情况。萨拉蒙把它叫做“志愿失灵”⑤, 其最主要的表现是慈善供给不足,一是因为“搭便车”问题使社会能够供给的公共服务少于社会最优,二是因为受经济波动的影响,第三方获得的捐赠难以维持其正常的经营,⑥三是因为第三方有时可能会打着“非营利”的旗号从事营利性活动。为了改变第三方失灵的状况,政府应注重对第三方的财政资助,并通过税收减免等政策鼓励社会各界向第三方捐赠,同时通过绩效评估等方法加强对第三方的监管等。

  上述几点理由决定了政府必须与第三方建立合作伙伴关系,以发挥各自的优势,克服各自的劣势,形成社会多元共治的良好局面。合作伙伴关系的主要形式有:

  合同承包。即政府与第三方组织签订合同,由后者承包某一方面的物品和服务。在这一合作形式中,政府是安排者,第三方是生产者或服务的提供者,由政府向它们支付费用。可实行合同承包的公共服务范围广泛,包括垃圾收集、地面维护、街道清洁、城市绿化等。它是一种常见的政府购买公共服务形式,为各国所普遍采用。如在美国最常见的64项市政服务中,平均23%以合同方式外包给私营部门和第三方。⑦近年来,我国很多地方政府在市政管理和服务、弱势群体关怀等方面也开始采用合同承包的形式,借助第三方提供公共服务。

  政府补助。即政府给予生产者或服务提供者补贴。由于一些公共服务的盈利性不高,生产者提供服务的积极性不高,如果不给它们一定的补贴,公众很难得到满意的服务。补助的目的是为了降低特定物品对符合资格的消费者的价格,使消费者在市场上能够向接受了政府补助的机构购买物品。补助的形式可以是资金,也可以是税收优惠、低息货款、贷款担保等。在这种安排中,生产或服务的提供者是民营机构,即营利机构或非营利机构,政府和消费者都向它们支付费用。政府补助的例子很多,如政府对一些学校的补助,对医疗设施和医疗器械行业的补助,对一些房地产开发商的补助(使他们向低收入者提供廉价住房),对文化、表演艺术团体和艺术家的补助等。

  凭单。它也是政府对公共服务项目所给予的一种补贴,与政府补助的不同之处是,它仅对特定消费者群体实施补贴,目的在于使他们有能够在市场上选择消费某一种服务的权利,政府向接受了凭单向消费者提供服务的机构支付费用。凭单的优点比补助明显,因为它把消费的选择权放在了消费者手中,从而引起生产或服务提供者之间的竞争,有助于提高服务效率和质量。美国的凭单制最具有典型意义。美国联邦层次凭单的运用范围包括四大领域,即食品与营养、教育、医疗和住房。美国退伍军人权利法案是美国历史上最成功的社会计划之一,政府没有直接提供资金去建立士兵大学,而是发放凭单,让军人选择一所自己认可的大学、学院或技校。医疗照顾项目也是实行凭单制度的一个重要领域,医疗照顾补助的接受者可以手持政府发放的一种身份证件作凭单,在任何一个政府指定的医疗组织中得到医疗服务。

  上述对政府与第三方合作伙伴关系的论述主要涉及普惠性的公共物品的供给机制,现实生活中还存在一些特殊的公共服务,如社区公共服务(社区绿化和道路、小区共有物业的保值增值、社区公共卫生和休闲物品等)等只由某一地域范围内的人群分享、某一特定人群所需要的特殊服务。面对这些特殊的需求,市场没有动力为之,由政府出面提供服务则会导致不公平问题,而由具有自治性的第三方组织承担供给责任则具有无可比拟的优势。

  除了普惠性和特殊性的公共服务外,不同地区和不同类型的人群之间会面临不同的资源禀赋和差异化的心理期望,因而存在不同的利益诉求,需要特定的社会组织作为代言人与外部人群进行对话和交往。一来可以充当公共权力与私人领域之间的过渡带,防止公共权力对私人领域的不当侵入,并把私人领域形成的共识传递给公共权力,改进公共决策;二来可以通过组织化的力量阻止市场的过度扩张。事实证明,在社会治理结构中,如果政府承揽了过多的公共事务,势必会挤压社会自治的空间,使公权力过度侵害社会和公民的利益,进而使政府成为社会矛盾的焦点,人们会将各种问题的存在归因于政府,向政府发泄怨恨和愤怒,政府成为矛盾的一方,无法充当公平的“仲裁者”的角色。近年来,一些群体性事件的发生就是缺乏社会自治(如缺乏村民自治,农民视村委会为“准政府”)惹的祸。更严重的是,缺乏社会自治会使民众像一盘散沙,无法有效整合他们的利益诉求,政府无法知晓他们的真实需要,造成政府与社会之间的巨大鸿沟,进而导致治理盲点和无序,当矛盾激化到一定程度并发生群体性事件时,政府还不知道跟谁进行对话而无所适从,从而加大了治理的成本。因此,政府惟有给第三方让渡出适度的治理空间,从矛盾的漩涡中摆脱出来,让社会走上自治之道,才能使自己充当社会纠纷“仲裁者”的角色,促进社会公平正义。

  第三方还是监督和制衡政府的重要力量。公共选择理论认为:政府是由人(公务员)组成的,因此不可避免地会带有人的各种弱点,比如逐利、谋私等,其表现形式就是寻租、权钱交易、贪污腐败、官僚主义、不讲效率。长期以来,我们倾向于采用自上而下的权力制衡和思想教育的方法进行反腐,但效果并不明显。一是因为内部监督力量是有限的,二是因为“官官相护”的潜规则使官员彼此之间对一些或明或暗的不符合法律法规和其他制度的行为或灰色行为视而不见或暗中相助,大家彼此心照不宣,共同维护官员群体的特殊和既得利益格局。现实呼唤来自第三方的横向监督和制衡。第三方监督的优势来自于其活动范围的广泛性和“人多势众”。官员是生活在社会之中的,所谓“没有不透风的墙”,其一举一动都存在蛛丝马迹,容易被民众发觉,“群众的眼晴是雪亮的”。在国外,很多民间组织专门从事监督政府的工作,其组织成员生活在社会的各个角度,他们经常出没于一些娱乐场所,跟踪官员的行为动向。世界上,没有一个廉洁的政府不是监督出来的,指望政府官员的自觉是没有希望的,这是迄今为止的一个普遍规律。近期以来,新的一届领导集体出台“八项规定”后,不少民众和媒体纷纷加入到监督的行列,很多公款吃喝和公车私用的现象被曝光,形成对“三公”的高压态势,就是一个有力的证明。

  第三方在帮助政府监管市场方面也是一支不可或缺的重要力量。市场具有天然的扩张性和掠夺性,并具有强大的威力,单凭政府的力量难以对其实施有效的监管,而且,政府有可能被市场力量所“俘获”而放弃其监管责任,近年来我国的假冒伪劣商品泛滥、环境污染问题严重等就是一个最好的证明。这个时候,就需要第三方的力量(如民间消费者组织、环保组织等)来弥补政府力量的不足,防止市场对社会的过度侵害,维护社会的健康与和谐。

  

  我国第三方组织及其与政府关系中存在的问题

  

  部分第三方组织的行政色彩严重,不是真正意义上独立于政府的、能代表社会利益而发挥作用的自治组织。中国第三方的产生方式与西方国家不同,不是内生的,而是外生的,是在政府扶持甚至主导下诞生的,其目的是要贯彻政府的施政意图,缺乏独立性,对政府存在“体制依赖”⑧。主要表现在以下几个方面:一是部分组织是由政府直接创立的,尽管后来它们与创办者脱钩,但后者仍是其主管单位。如中国青少年发展基金会与团中央、中华慈善总会与民政部的关系。二是许多组织的领导职务由退下来的党政领导干部担任,他们从日常管理到行为方式都自觉或不自觉地与政府保持高度一致,甚至这些组织还有行政级别。三是部分组织的活动经费全由政府拨款,政府实际上掌握着其人事权和财政权,导致它们实际上成为政府的“代理人”⑨,日常运作高度行政化。四是一些社会组织虽然不是由政府操纵成立的,也不是由政府直接财政拨款维持运作,但为了获得政府的资助和承接政府的公共服务项目,往往主动使自身行政化,包括组织结构设置、规章制度建设和公共服务的标准化等莫不如是。行政化使第三方缺乏独立性,也就无法发挥自身的“草根”优势,发现和满足民众对公共服务的需求。

  第三方组织发育不良,面临诸多发展困境。除了那些官办或官办色彩很浓的第三方组织外,其他第三方组织则面临诸多发育不良的状况。因受“双重管理体制”的制约,我国第三方组织的生长受到很大的限制。一个第三方组织要获得民政部门的注册登记,必须有主管部门,但很多时候主管部门不愿意承担风险和责任,一些第三方组织也不愿意有主管部门来干涉和支配自己,从而使大量第三方组织因无法登记注册而转入地下活动。据估算,没有合法登记注册的社会组织大约10倍于合法登记的社会组织。而相关政府部门无法对它们实现监管,又加剧了社会组织的无序化。近年来,国家放松了对社会组织的管制,并在去年取消了工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社会服务类组织需要具备主管部门才能注册登记的规定,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《人民论坛·学术前沿》2013年9月上
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