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邓思清:检察权内部配置与检察机关内设机构改革

更新时间:2013-09-24 09:38:59
作者: 邓思清  

  

  【摘要】检察权内部配置与检察机关内设机构改革是检察改革的重要内容,也是优化检察权配置的必然要求。当前,检察权内部配置不完善,检察机关内设机构存在设置不规范、名称不统一、派出机构混乱等问题。检察机关内设机构改革应当坚持保证检察权全面公正高效行使、优化检察权内部配置、统一分级设置的原则,对内设业务机构进行合理调整、充实和完善,对内设非业务机构进行全面整合,减少不必要的机构设置和人员编制,同时改革相应的领导机构,全面建立符合检察权运行特点的内设机构体系。

  【关键词】检察权;优化;内部配置;内设机构;改革完善

  

  检察权内部配置与检察机关内设机构改革是检察改革的重要内容,也是优化检察权配置的必然要求。检察机关的内设机构是检察权运行的组织载体,也是检察权内部配置和管理的表现形式,因而对检察职能的发挥起着十分重要的作用。检察机关应当将检察权内部优化配置与内设机构改革作为一个重要问题,下力气予以解决,以保证我国检察权得到全面公正高效正确的行使。

  

  一、检察机关内设机构存在的主要问题及其成因

  

  检察权内部配置是检察机关内设机构的基础,而检察机关内设机构是检察权内部配置的形式和载体,二者合为一体,密不可分。检察机关内设机构的状况不仅可以体现检察权的变化,而且可以反映检察权内部配置是否已经优化。我国检察机关内设机构的设置伴随着我国检察制度的发展而不断发展变化,经历了建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整以及2000年至今不断改革完善等四个发展阶段。从检察机关内设机构改革的整个发展过程看,1979年强调上下相对一致,1983年则突出灵活性,2000年以后进行改革调整。[1]目前,我国检察机关的内设机构可分为领导机构、业务机构和非业务机构,地方各级人民检察院的内设机构大体上与此对应。从目前的情况看,检察机关内设机构在设置上主要存在设置不规范、名称不统一和派出机构混乱等三方面的问题。这些问题是多方面因素造成的,也给检察工作带来了一些消极影响。

  (一)存在的问题

  第一,设置不规范。从目前全国各地的情况看,检察机关内设机构存在的一个突出问题是设置上缺乏规范性,主要表现在以下三个方面:一是缺乏科学统一的设置标准。检察机关内设机构设置标准的统一性是内设机构具有系统整体性的保证,也是发挥系统功能的基础,然而目前检察机关内设机构的设置标准却缺乏科学统一性,如有的以法律监督职能作为设置标准,如侦查监督部门、监所检察部门、铁路运输检察部门等;有的以刑事诉讼的程序阶段作为设置标准,如公诉部门、控告申诉检察部门等;也有的以管辖案件的性质作为设置标准,如反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、民事行政检察部门等;还有的以行使的具体检察职能作为设置标准,如法律政策研究室、职务犯罪预防部门等。二是内设机构的数量缺乏一致性。内设机构设置数量的一致性是系统具有等级结构性的体现,也是发挥系统功能的保证,然而目前全国同级检察机关的内设机构数量缺乏一致性,如同一级别的检察院,有的设有十多个处级机构,有的设置二十多个处级机构。基层检察院有的设置十多个科级部门,有的只设几个科级部门,甚至同一基层地区的不同检察机关内设机构的数量也不相同。三是内设机构的设置缺乏统一模式。统一设置模式是一个系统的标志,也是系统关联性的必然要求,然而目前各地检察机关内设机构缺乏统一设置模式,如有的检察院将渎职侵权检察部门与反贪污贿赂部门合并成立职务犯罪侦查局,而大部分检察院则将两者分别设立;一些地方检察院设立了案件管理部门,另一些地方检察院则没有设立类似的机构;有的基层检察院设有职务犯罪预防科,有的则把职务犯罪预防放在职务犯罪侦查科内;有的设有法律政策研究室,有的则把法律政策研究工作放在办公室内。

  第二,名称不统一。名称不仅是个称谓问题,更是一个事物特性和本质的集中反映。检察机关内设机构的名称也应当反映检察机关的本质和内设机构的特性,然而目前检察机关内设机构的名称不统一,难以准确反映检察机关作为法律监督机关的本质和各个内设机构的特性。这主要表现在以下两个方面:一是同一检察院内设机构的名称不统一。如最高人民检察院的内设业务机构有的称“厅”,有的称“局”,还有的称“室”;有的有“检察”二字,有的则没有,如公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、民事行政检察厅等。各省级检察院、省辖市检察院和基层检察院的情况也基本如此。二是不同检察院内设机构的名称不统一。从目前检察机关的内设机构看,职能基本相同的内设机构,在不同的检察院则有不同的名称,有的差别还相当大。例如,对渎职侵权检察部门,有的检察院称“渎职侵权检察局”,有的检察院则称“反渎职侵权局”;对公诉部门,有的检察院称“公诉一处”、“公诉二处”和“公诉三处”,有的检察院则称“公诉处”、“刑事审判监督处”和“二审监督处”,还有的检察院称“公诉办公室”(下设三个公诉处);对检察教育宣传部门,有的检察院称“宣传处”,有的检察院称“宣教处”,有的检察院则称为“组宣处”,还有的检察院称“新闻处”等。

  第三,派出机构设置混乱。根据现行《人民检察院组织法》的规定,省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。可见,派出机构是检察机关的一个重要内设机构。但是,目前检察机关派出机构的设置比较混乱,主要表现在以下几个方面:一是派出机构的主体比较混乱。虽然法律规定派出机构的设置主体为省一级检察院和县一级检察院,但目前的派出机构除了由省级检察院和县级检察院设置外,还可以由最高人民检察院和市级检察院设置。二是派出机构的级别比较混乱。有的派出机构是厅级,有的是处级,还有的是科级,还有的甚至连科级也算不上(如乡镇检察室)。三是派出机构的数量比较混乱。从目前派出机构的地域分布上看,有的地方设置了大量的派出机构,有的地方设置很少的派出机构,有的地方则没有派出机构。四是派出机构的名称比较混乱。从各地派出机构的名称上看,有的称“派出人民检察院”,有的则称“派驻检察室”,还有的称“乡镇检察室”等。五是派出机构的领导归属比较混乱。从目前派出机构的领导关系上看,有的派出机构由派出的检察院直接领导,有的派出机构则由派出检察院的一个内设机构领导,如有的派驻监狱的检察室由省级检察院的监所检察处来领导等。

  (二)问题的成因

  检察机关内设机构的设置之所以出现上述问题,其原因是多方面的,归纳起来主要如下:

  第一,缺乏明确的法律规定。检察机关内部组织机构设置的问题,应当由检察机关的组织法来规定,但我国现行《人民检察院组织法》对此只作了原则性的规定,即第20条规定,“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”这一方面是因为我国检察机关除承担公诉职能外还具有职务犯罪侦查、诉讼监督等多项职能,其内设机构必然需要适应这种职能设置而变得较为复杂,法律不便作出明确的列举规定;另一方面是因为原则性的规定也可以适应以后形势发展变化的需要,有助于保持法律的稳定性和连续性。但是,这在客观上却导致检察机关内设机构设置的随意性。

  第二,缺乏对检察权的科学分类。检察机关内设机构的设置与检察权的分类密切相连。检察机关内设机构设置的是否科学、合理,直接反映了检察机关对检察权的认识是否科学和分类是否合理。例如,行使审判监督权的部门,是设在公诉部门还是专门设立一个审判监督部门,就直接反映着检察机关对公诉权的认识,即公诉权是否包括对审判活动进行监督的职权。又如,职务犯罪预防机构是独立设置,还是与职务犯罪侦查部门合为一体,也反映了检察机关对职务犯罪预防权的不同观念,即检察机关进行职务犯罪预防与查办职务犯罪案件是不是各自独立的两个权能。再如,目前一些地方检察院正在大力推行的乡镇检察室制度,直接涉及到检察职能延伸的空间问题,也涉及到对检察权性质功能的理解问题。因此,目前检察机关内部机构设置存在的问题,从一定程度上讲是检察机关对自身职权缺乏科学、统一的认识和分类造成的。

  第三,行政化管理模式的影响。尽管我国将检察机关定位为司法机关,检察权也是司法权,但检察机关的管理和内部机构的设置仍然存在明显的行政化现象,检察机关内部往往也存在以官职的有无和高低为标准评价检察人员成功与否的现象。在这种情况下,为了解决检察官的待遇等问题,检察机关在内设机构的设置上就会宁多勿少,可设可不设的设,可分可不分的分。由于各地检察机关领导的活动能力和影响力的不同,使得各地检察机关内设机构的设置情况各异,出现不规范、不统一等现象。

  (三)造成的影响

  内设机构是检察机关内部的功能单元,是检察权内部配置与运行的组织载体。目前检察机关内设机构存在的问题,对检察机关的影响是多方面的。首先,内设机构设置的不科学,直接影响检察职能的充分发挥。机构设置是权力行使的组织保障,法律赋予检察机关的职责,只有通过一定的机构设置,落实为具体职能部门的职责,才能保证其得到忠实履行。例如,法律规定检察机关对刑罚执行活动是否合法进行法律监督,但由于检察机关的内设机构只有“监所检察厅(处、科)”,而监所检察部门的监督对象仅限于在监狱、看守所内实施的刑罚执行活动,难以对法院财产刑的执行、派出所缓刑的执行等活动进行监督。这就必然导致检察机关的法律监督职能难以得到全面实现。其次,内设机构不规范、职责划分不清晰,直接影响检察权的有效行使。近年来,检察机关特别重视对诉讼活动的法律监督,而在检察机关内部,侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门、控告申诉部门等都可以行使诉讼监督职权,但对于这些部门之间的职能分工和界限划分却没有明确的法律规定,容易形成“哪个部门都可以管、哪个部门都不管”的状况,影响了诉讼监督权的充分行使。再次,内设机构设置的不科学,影响了检察资源的充分利用。目前,检察机关的非业务部门设置过多,一些业务骨干会因提拔到非业务部门的领导岗位而不再从事检察业务活动,使得检察机关大量的物质资源和人力资源被用于检察职能以外的服务性活动,浪费了有限的检察资源,难以保证检察职能的有效发挥。最后,内设机构的混乱影响了检察管理水平的提高,使执法规范化建设难以实现。检察机关执法规范化建设,是检察机关依法独立公正行使检察权的重要保障。但是,执法规范化的基本前提是组织机构的规范化。如果检察机关内设机构本身就不规范,各地检察机关各有各的机构设置,就很难形成全国统一的组织体系,执法规范化自然也就无法实现。因为机构设置与职权划分是密不可分的,机构设置不同,职权的划分、制约以及对行使职权的考核就无法相同,执法规范也就难以做到统一。[2]总之,检察机关内设机构不科学,直接影响着检察权的内部配置、行使和检察职能的发挥,制约着检察工作的科学发展,必须进行改革和完善。

  

  二、检察机关内设机构改革的原则

  

  关于检察机关内设机构改革应当坚持的原则,学者们提出了许多不同的观点。有的学者认为应当坚持四项原则,即全面履行法律监督职能原则、保障检察官相对独立行使检察权原则、依检察院的层级区别设置内设机构原则、精简高效和优化检察人员结构原则;[3]有的学者则认为应当坚持五项原则,即系统性原则、统一性原则、发展性原则、高效性原则和法治性原则;[4]还有的学者认为应当坚持六项原则,即全面履行法律监督职能原则、检察一体原则、检察官相对独立原则、内部制约原则、加强业务部门和精简非业务机构原则、地县两级人民检察院内部机构设置因地制宜原则。[5]笔者认为,这些观点都具有一定的合理性,但都不尽完善,存在各自的问题。鉴于检察机关内设机构是检察权运行的载体和组织保障,改革检察机关内设机构就应当从保证检察权依法行使的角度出发,坚持以下三项原则。

  (一)保证检察权全面公正高效行使原则

  历史经验告诉我们,检察机关内设机构的改革不是简单地增设或撤并机构,而是为了更好地保证检察权的全面公正高效行使,否则,这种改革就会成为下一次改革的对象,甚至会导致改革出现恶性循环。因此,检察机关内设机构的改革必须坚持保证检察权全面公正高效行使的原则。

  “全面”就是检察机关设置的内设机构要能够保证法律赋予检察机关的各项职权都得到行使,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国家检察官学院学报》2013年第2期
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