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李蕊佚:议会主权下的英国弱型违宪审查

更新时间:2013-09-18 11:13:23
作者: 李蕊佚  

  

   【摘要】维护议会主权与对人权的司法保护,为何在英国被认为存在矛盾?根源在于英国对其宪政传统—议会主权—的维护。英国通过在1998年《人权法》中建立弱型违宪审查机制的折中方式调和了这一矛盾。英国宪政改革的难题也是其他议会主权国家建立违宪审查制度时所必然面对的。英国弱型违宪审查的制度和原理为其他奉行议会至上原则的国家建立违宪审查机制提供了一个参考模板。

   【关键词】弱型违宪审查;议会至上;人权保护;“不一致宣告”

  

   1997年大选后,工党政府在英国推动了一系列宪政改革。[1]其中最为重大的两项是:上议院的司法功能被新成立的最高法院取代;[2]通过《人权法》确立英国的违宪审查制度。1998年制定的《人权法》第一一览表包含了《欧洲人权公约》规定的所有实体权利,以及《公约》议定书中的一些权利。[3]时任英国内政大臣的杰克·斯特劳将《人权法》盛赞为“这个国家三个世纪以来拥有的第一部权利法案”。[4]《人权法》的立法目的就是在国内法层面上进一步保障这些受国际公约保护的权利。[5]根据《人权法》,英国法院在历史上第一次有权依据这些被法典化的基本权利审查议会立法。[6]《人权法》也因此被视为英国走向一个真正宪政国家过程中的里程碑。[7]

   对于《人权法》建构的这一制度,英国政府认为其既能维护议会主权,同时又允许国内法院直接适用《欧洲人权公约》以保护人权。但司法界和学术界对《人权法》的评价却莫衷一是。早在20世纪60年代,莱斯特大法官便已经开始主张制定一部权利法案。[8]但《人权法》的反对者K·尤因教授却认为,由于《人权法》赋予了法官审查议会立法和行政立法的权力,史无前例地将政治权力从行政机关和立法机关转移到司法机关手中,因而这将是1911年,[9]甚至是1688年[10]以来对英国政治权力进行的最具根本性的重构。[11]《人权法》甫制定,《泰晤士报》的记者吉布就评论说,这部法律将是“自1689年《权利法案》颁布以来,发生在英国的最大的一次法律及宪政的改革”。[12]《人权法》在英格兰和威尔士正式生效实施后,《卫报》的一名编辑也评论说,“这是一个与权力下放相媲美的社会创新”。[13]那么作为宪政和民主思想的发源地,为什么到1998年英国才拥有历史上第一部权利法案?为什么时至今日这样一部权利法案在英国依然遭受质疑?

  

   一、议会主权的维护与人权保护

  

   (一)建立人权司法保护制度的最大障碍

   1998年以前,是否保护以及如何保护公民的权利主要取决于议会的意愿。议会主权原则是英国的一项根本法律原则。19世纪末戴西对议会主权原则做出了经典论述:“议会主权原则不多不少地恰好意味着,议会由此(原则)享有,在英国宪法下制定或不制定任何法律的权力;并且,英国法律不认可任何人或任何机构推翻或搁置议会的立法。”[14]根据戴西的定义,议会主权具有积极和消极的两个要素:前者意味着议会可以依照其意愿制定任何法律;后者意味着任何机关(包括法院)均无权质疑议会的立法。[15]尽管普通法对权利的保护至关重要,但议会立法一经正式生效,法院就只能解释和适用法律。因此,只要议会希望,其甚至可以制定一部践踏人权的法律,法官却无权基于保护人权推翻这部法律。维护议会主权是英国建立人权司法保护制度的最大障碍。

   在操作层面,似乎也没有必要通过司法机关来制约议会的立法权。戴西提出的议会主权指的是上、下议院和君主共同享有的主权。[16]这一观点为议会立法提出了一个内在限制:三者必须一起制定法律,其中一方也就可能在一定程度上限制另外两方。例如,在1979年至1990年期间,上议院阻挠了148件英国政府在下议院提出的法案。大部分情况是,英国政府接受了上议院对法案提出的修改意见后,这些法案才最终得以通过。[17]下议院的议员是由英国公民选举产生,这也形成了议会立法权的外在限制。若要制定一部践踏人权的法律,议员必然会考虑为此将要付出的政治代价。即使议员完全不在乎选票,公民也可能会拒绝遵守一部恶法,甚至采取更激烈的行为进行反抗。此外,议会主权自身的特性也限制了议会的立法权,即议会不能通过立法来约束下一届议会。[18]综合这些因素,议会几乎不可能制定一部反人权的立法。[19]议会保护自由的能力得到了英国人民的确信和肯定,这种确信演变成为整个英国社会的一种信仰:[20]信仰强大的议会制政府体现的价值;信仰所有公民参与民主决策的权利。

   因此,无论英国学界还是政界,传统观点均反对以保护人权的名义加强司法权;反对法官以保护人权为名,对抗民主选举产生的议会代表。[21]对于议会制政府的政治组织结构,戴西始终持肯定态度。他认为英国的政治组织结构足以完美地保护公民的传统自由;[22]“虽然外国宪法学者都清楚地知道英国宪法缺乏一部权利宣言或缺乏对权利的定义”,但这是英国宪法的一大优势而不是缺陷。[23]仅一纸权利宣言并不能保证公民真正享有宣言所列举的权利。1978年,英国当代宪法学者格里菲斯教授在“乔尔利演讲”中依然基于司法普遍强制力会限制立法权的理由,反对制定一部人权法案。[24]英国前首相约翰·梅杰也曾在一次演讲中宣称:“我们没有必要制定一部权利法案,因为我们已经拥有了自由。”[25]《欧洲人权公约》生效后,只有英国和爱尔兰没有将《欧洲人权公约》纳入国内法律体系对人权加以保护。是什么最终推动英国建立了人权司法保护制度呢?

   (二)建立人权司法保护制度的原因

   英国建立人权司法保护制度既有内因又有外因。20世纪60年代,英国的社会、经济发生了巨大的变化。战后新的富裕期和流动性促进了英国宽容型社会的形成。[26]“宽容型社会”[27](Permissive Society)容忍以前无法容忍的行为,例如堕胎、在电影或在舞台上裸露身体、成人之间的同性恋性行为等。为了适应社会变化,政府必须大范围地调整和修改涉及公民权利和社会平等的法律。从70年代开始,已经有民间组织在英国发起一系列政治运动,呼吁政府制定权利法案。[28]20世纪80年代,英国政府在保护公民自由方面的纪录并不尽如人意。这也唤醒了英国的一些评论家。他们意识到通过民主政治监督政府的传统方式并不足以有效地钳制执政党的权力。[29]制定权利法案也因此成为各政党争取民心的政治宣言。例如,从1970年至1997年期间,自由民主党的每一份政党宣言都致力于让一部权利法案在英国诞生。[30]

   另一方面,二战后,整个欧洲都开始质疑立法机关以及公众意见的力量是否足以与独裁统治抗衡。大多数欧陆国家在反思中认为应该加强法院的角色,以免公众的偏执再次导致类似法西斯主义的恶果。[31]这种来自欧陆国家的思潮对英国也产生了影响。1973年后,欧盟成员国的身份进一步推动了英国人权保护的发展。从20世纪70年代开始,欧洲法院便致力于保护人权。各成员国符合条件的公民可以直接向欧洲法院提起诉讼。欧洲法院的判决对各国都具有约束力,由此大大提高了各成员国人权保护的水平。欧盟法的直接效力事实上限制了英国议会的主权,[32]并且,若国内法律与欧盟法相冲突,英国法院不能适用国内法律。[33]

   1951年,英国正式批准了《欧洲人权公约》。1966年,英国认可了欧洲人权法院的强制管辖权,并允许英国公民直接向欧洲人权法院提起诉讼。与《欧洲人权公约》组织日益紧密的联系推动了英国国内关于制定权利法案的讨论,同时英国公民前往欧洲人权法院挑战英国政府的个案也与日俱增,这些压力促使英国政府最终制定了《人权法》。[34]截至1989年,欧洲人权法院认定英国政府侵犯人权的判决高达23次,在所有成员国中居于榜首。[35]虽然基于《欧洲人权公约》英国政府仅需承担国际法义务,但这已足以损害英国议会、政府以及法院的国际声誉。这使得历来反对制定人权法的工党政府不得不重新考虑这个问题。另外,关心人权问题无疑是赢得选举的筹码。1997年工党政府在竞选宣言中承诺将《欧洲人权公约》纳入英国国内法律体系。在选举获胜后,新组建的工党政府发布了《将权利带回家》的白皮书。[36]同年10月23日,工党政府向下议院提交了人权法案。

   对议会制政府的传统信仰是工党政府履行竞选承诺的最大挑战。英国人一度对司法机关非常不信任,并且英国也已形成通过议会解决争议的政治文化。因此,英国各界人士或多或少都担心,至高无上的议会权力可能由此转移到法院手中。[37]这样的担心导致形成了一个共识:权利法案的制定不能降低英国人民通过议会参与民主政治的程度。因此,维护议会主权的愿望贯穿了《人权法》的制定过程。[38]如何既能确保议会至上又能最大程度地保护人权成为了立法的核心技术问题。[39]原则上,《人权法》不能授权法官推翻可能侵犯人权的议会立法,否则议会主权原则将遭到颠覆,进而根本上改变英国的宪法结构。依照这一逻辑,英国既不采纳美国式的违宪审查制度,也不仿效德国建立宪法法院保护公民权利。议会立法不被法院推翻,议会主权才能不受影响,民主价值才能得到维护。[40]

   20世纪90年代初,英国全国公民自由理事会提出了一种“民主护宪”的权利保护模式。这一复杂的模式主要包括三个要点。第一,将权利划分为议会终局性和司法终局性两类。具体地说,原则上属于程序性保障的权利应该完全接受司法审查,此类权利就归为司法终局性的权利。另外一些界限更为宽泛的权利不宜交由司法机关裁决,而应该由议会来界定。这类权利属于议会终局性权利。第二,在议会中成立一个半独立的人权审查委员会,其职责是审查各项法案是否与人权法案相一致。第三,成立一个人权委员会,其职责是促进民主商议和支持人权的文化。[41]该模式对《人权法》确定的违宪审查模式以及相关配套制度产生了直接影响,反映在如下三个方面。第一,将权利争议审查纳入司法和议会两方面的考量。这主要表现在《人权法》设置的“不一致宣告”条款:允许法官指出《人权法》与其他主要法律之间存在的不一致,但只有议会才能决定相关法律的效力。第二,在《人权法》通过时,议会宣布上下两院共同成立一个联合人权委员会。第三,2007年又成立了一个人权与平等委员会。

  

   二、维护议会主权的违宪审查

  

   (一)弱型违宪审查[42]的权力依据

   为了在英国国内赋予《欧洲人权公约》以法律效力,《人权法》主要通过三种方式达成立法目的。首先,第3条、第4条和第10条规定,议会立法必须被解释或修改得与公约相一致;其次,第6条到第9条规定,如果公权力机关的行为与公约不一致,那么该公权力机关的行为就是不合法的;最后,第19条要求提出法案的大臣必须声明该法案是否与公约一致。其中第一种方式为了确保议会立法与《欧洲人权公约》的规定保持一致,授权法院直接审查议会立法。英国法院传统的司法审查权指法院在行政法层面上审查公权力机关的行政决定。为了区别于英国行政法概念上的司法审查(Judicial Review),英国学者将法院依据《人权法》对议会立法进行的司法审查称之为违宪审查(Constitutional Review),并认为违宪审查这个术语能突显出宪法框架下法院的监督职能,以及《人权法》本身所具有的宪法重要性。[43]

英国至今也没有一部成文宪法。根据议会主权原则,议会制定的法律都处于同一位阶。既然如此,违宪审查在英国又从何谈起呢?回答这个问题的关键在于厘清《人权法》的地位。所有制定法的法律效力理论上等同仅是一种表象。关注政治实践以及围绕政治实践产生的一些行为准则才能帮助我们准确地理解英国宪法。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学家》2013年第2期
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