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高军:“语同音”与人权保障

——对宪法“国家推广全国通用的普通话”条款的法理思考

更新时间:2013-09-15 21:34:25
作者: 高军  

  由于这类规章、行政命令与人大立法相比,欠缺民主正当性,且并无法律明确的授权,其突破上位法律的规定,对公民自由权利增加了法律所无的限制,无疑违反了依法行政原则。

  

  此外,相关规范性文件在规定以普通话证书作为申请教师资格的必备要件上,亦不无瑕疵。事实上,我国《教师法》及《教师资格条例》 中,均未将取得普通话等级证书作为申请教师的法定要件。但《教师法》10条第2款“ 中国公民凡遵守宪法和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格,有教育教学能力,经认定合格的,可以取得教师资格”中的“有教育教学能力”是一个不确定的概念,对此,《教师资格条例》第6条对之予以了解释,即“‘有教育教学能力’应当包括符合国家规定的从事教育教学工作的身体条件”,但亦并未明确是否应包括普通话要件在内。2000年教育部第10号令《〈教师资格条例〉实施办法》是明确规定“有教育教学能力”包括普通话水平在内的最高层次规范性文件,该《办法》第8条规定了申请认定教师资格者的“教育教学能力”中普通话应达到的等级水平,并在第12条规定了“普通话水平测试等级证书原件和复印件”为申请教师资格认定所提交之必备材料之一。笔者认为,对申请教师资格者作普通话水平要求有必要性,但由于该要求不可避免地影响到公民工作权的实现,属于对公民基本权的限制,甚至已侵入了作为公民基本权的工作权之核心领域,断然非属无关紧要之细节性、技术性内容,宜通过法律予以规定,至少亦应通过以法律明确性授权为基础的行政法规予以明文规定。因此,通过教育部的部门规章对涉及公民工作权核心内容之一的要素予以规定,与法律保留原则未尽相符。

  

  2、比例原则。比例原则是以“方法”与“目的”的关联性切入,检视国家行为的合宪性,避免人民自由与权利遭受过度侵害。[22]

  

  (1)妥当性原则。指行政机关所采取的限制手段须适当及有助于所追求目标之达成,如果经由一措施或手段之帮助,使得或帮助所欲达成的成果或目的达成,那么这一措施或手段相对于该目的或成果即为妥当。《国家通用语言文字法》第10条第1款规定,“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外”。因此,规定教师应当具备必要的普通话水平属妥当之要求。

  

  (2)必要性原则。一个合妥当性的手段尚必须合乎必要性,可称为最少侵害原则。即行为不超越实现目的的必要程度,在达成目的有多种手段时,须采取侵害人民权益最小的手段。以此观照:新闻节目禁用方言合乎必要,正如传播学专家蔡铭泽先生所指出的那样,“新闻是传播政令、上传下达的工具”,故应当尽可能使用最多人听得懂的普通话。但是,作为广播电视主管部门的广电总局,发文要求禁止播放方言版的译制片,以及要求所有电视剧都“讲普通话”,实无疑超越了必要性的范围。

  

  (3)衡平性原则(狭义比例原则)。指对于基本权侵害程度与所欲达成的目的,须处于一种合理且适度的关系,采取的方法与所造成的损害不得与所欲达成的目的利益显失均衡。有学者指出,从听音方面说,一般人对自己母语中的音位对立听觉特别敏锐,而对非音位对立听觉比较迟钝。从发音习惯方面说,自幼形成的发音时口形、舌位变化的习惯,成年之后要加以改变就很困难。[23]事实上,这种机械、僵化的普通话水平考试,对于一个和普通话差别并不大,与说普通话的人交流并不存在大的障碍的方言区人们而言,达到教师资格所规定的相应等级亦非容易,因此而未能从事教师职业,似未尽合理。虽然《国家通用语言文字法》第10条第1款规定,“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字”。但众所周知,对幼儿园及中小学教育,特别是汉语语文教育而言,负有为学生提供普通话教育的职责,故该法第同条第2款即随之规定了“学校及其他教育机构通过汉语文课程教授普通话和规范汉字”。由于“汉语文课程”承担教授普通话的任务,而该课程主要为幼儿园及中小学教育所开设,故对幼儿园及中小学汉语语文教师普通话水平作适当的要求显属必要。但《〈教师资格条例〉实施办法》第8条规定申请认定教师资格者的教育教学能力中,对从幼儿园、小学、中学到大学等各层级、各类型的教育,以及不同学科的教师未作区别对待,而一似同仁,则显然与衡平性不合。

  

  结语:

  

  我国宪法中普通话条款属于政策性条款,其目的在于鼓励采用鼓励性、倡导性的方式推广普通话,学习和使用普通话是公民的权利而非义务。当前通过“普通话达标”等多种方式,推广普通话在相当一些地方及部门已成为一项“政绩”,形成一种无形甚至有形的压力。一些单位规定普通话必须人人过关(例如一些师范类院校对其在校生有这类要求,甚至将其作为毕业必备的前提要件之一),未达到相应普通话等级的人必须交费参加“普通话培训”,实际上已异化成为一种旨在通过收取“考试费”、“教材费”、“培训费”等各种名目的费用而“创收”的模式,以致形成了一个普通话培训、考试的利益链。这实际上已严重背离了国家推广普通话、学习及使用普通话是公民的权利而非义务的初衷,违反了宪法的精神,不具备“目的合理性”。对于实践中那种声称是为了受众的利益而强制推广普通话的理由,笔者认为,这其实是一种典型的“家父主义”心态。事实上,“对于一个人的福祉,本人是关切最深的人;除在一些私人联系很强的情事上外,任何他人对于他的福祉所怀有的关切,和他自己所怀有的关切比较起来,都是微薄而肤浅的。”[24]因此,对于是不是需要学习、使用和接受普通话,只有本人才有决定的权利,其他任何人都无权代其决定。

  

  笔者认为:1、语言仅仅是交流的一种工具,普通话亦然,在性质上普通话并非天然优于方言。对于推广普通话而言,事实上,只有改革开放和市场经济才是最大的客观动力 。工业化、市场化、城镇化步伐的加快,语言的接触与融合,普通话已经成为了交际的必备工具。当母语无法应对新的生活环境、处理社会人际关系、解决工作事务时,人们势必产生学习、使用普通话的愿望。政府只需为公民学习、使用普通话提供相应的便利条件即可(此亦为政府法定的义务),根本无须操心通过行政的手段强制公民接受或掌握普通话。2、自1956年《国务院关于推广普通话的指示》发布之日起,经过五十多年的推广,我国各地区人民已基本掌握了普通话,在沟通上已不存在大的障碍,反观地方文化日益萎缩,今后工作的重点应当放在传承丰富多彩的地方文化、彰显地方特色方面。3、对普通话作强制性的要求,属于对公民基本的限制,必须符合法治国家依法行政原则及比例原则。

  

  

  

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