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高军:“语同音”与人权保障

——对宪法“国家推广全国通用的普通话”条款的法理思考

更新时间:2013-09-15 21:34:25
作者: 高军  

  则另需结合体系解释等方法。

  

  3、体系解释。任何一部宪法都是一个有机的整体,其内容、条文、结构之间互相联系、密不可分。因此,对某一宪法规范进行解释时,不能孤立地进行,而要将该规范置于宪法这一大的系统之下,综合考虑宪法的精神、原则以及该规范与其他规范的联系,以整体的观点来阐明该宪法规范的内涵。美国最高法院怀特法官曾指出:“我以此作为宪法解释的基本原则:任何宪法条文不得与其余条文相分离而孤立地加以解释。应考虑规定某一特定事项的全部条文,并作出使宪法的实质性目的的实现的解释。”[16]运用体系解释的方法,考察宪法普通话条款相关的条款规定:(1)我国《宪法》第4条规定“中华人民共和国各民族一律平等”;“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”,这表明了宪法在语言文字权利方面贯彻各民族平等的原则。进而,可以推论出宪法保障各民族的语言权(群体语言权)。(2)“国家推广全国通用的普通话”条款出现在宪法第19条第5款中,该条第3款规定国家“鼓励自学成才”,第4款规定国家“鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”,这两个条款中均出现了“鼓励”这个词,从中可以看出立宪者的态度。因此,紧随其后的普通话条款中的“推广”,应解释为采取鼓励性手段的“推广”。

  

  4、目的解释。是指根据制宪的目的来阐明宪法规范的方法。现代宪法最重要的目的及核心内容为保障人权。宪法公民基本权作为一开放性、发展性的概念,其保障并不以宪法明文规定为限,宪法解释应顺应世界宪政潮流,通过对高度概括、抽象、含义不明晰条款的解释,以达保障人权的目的。就宪法普通话条款的立法目的而言,众所周知,在我国存在着大量的方言,不少方言彼此间不能互通,这种状况不利于经济发展和文化交流,需要积极推广全国通用语言——普通话。但是,正如中国教育部语言文字应用管理司司长杨光在第89届国际世界语大会上所指出的那样,推广普及普通话,并不是要消灭方言,而是要使公民在说方言的同时,学会使用国家通用语言,从而在语言的社会应用中实现语言的主体性与多样性的和谐统一。因此,对宪法普通话条款中的“推广”,以及《国家通用语言文字法》第3条“国家推广普通话”和《 广播电视管理条例》第36条第2款“广播电台、电视台应当推广全国通用的普通话”中的“推广”,从目的解释的角度,应当理解为非强制性的、鼓励性的“推广”。

  

  5、合宪解释。宪法为一圆融的整体,所有宪法条文有机地结合在一起,通过其文字的内容及所表达的精神,形成一整体的宪法秩序。这其中,宪法的精神是宪法的灵魂,是维系宪法生存的基础,它并非是一个完全的抽象物,主要通过宪法基本原则这一载体表现。解释宪法时必须遵守宪法的精神和基本原则。否则,宪法的权威、法制的统一都难以为继。[17]在我国宪法中,“依法治国,建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”等条款集中体现了宪法的精神和灵魂。宪法保障公民基本权的本质,在于要求国家为公民提供自我开展与决定的空间,以促进人的最大可能的自我实现。国家应尽可能维护丰富的多元文化基础,为公民提供多样而丰富的自我实现的机会。而公民的自我发展与自我实现,其前提之一即在于作为文化交流、文化接受所必备的工具——语言。因此,结合《宪法》第33条第2款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定,可以推论出我国宪法尊重和保护公民个体的语言权。“国家推广全国通用的普通话”强调的是政府负有推广普通话,为公民学习、使用普通话提供便利条件和环境的义务。对公民而言,有权自由学习、使用其所选择的语言,学习、使用普通话是公民的权利而非义务。因此,《国家通用语言文字法》第4条“公民有学习和使用国家通用语言文字的权利”;“国家为公民学习和使用国家通用语言文字提供条件”;“ 地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施,推广普通话和推行规范汉字”,以及第9条“国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字。法律另有规定的除外”,第10条“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外”等条款正确在贯彻了宪法普通话条款的精神。

  

  6、社会学解释。社会学解释是伴随着社会法学的兴起而产生的一种新的宪法解释方法,是指运用社会学上利益分析、目的衡量、效果预测等方法来解释宪法规范的方法。它在美国的违宪司法审查解释中占了极为重要的地位,并对很多国家的宪法解释制度产生了影响。从社会学的角度来看,文化的多样性承载着人类丰富多彩的文明。国家在现代多元开放的社会中,对于多元存在且互具竞争性的各式文化事务的开展、接受及支持,应自我节制,保持中立地位,应尊重和宽容少数或弱势的文化社群的文化差异并保护其发展。[18]在我国,保护包括各少数民族语言、汉民族方言在内的各民族、各区域文化的多样性具有重要的意义,尤其是在普通话事实上已经成为全国通用语言,大部分公民能运用普通话进行交流的今天,保护方言、保护文化的多样性,更彰显出时代的紧迫性。

  

  通过以上规范的宪法解释,可以得出以下几点:

  

  1、我国不存在法定的官方语言,各民族语言一律平等,即我国宪法保障各民族的语言权(群体语言权)。但略显美中不足的是,与立法和实践中对少数民族语言实质性保护相比,我国对汉民族的方言重视和保护显得相形见拙,不仅相关的立法条款阙如,即使《国家通用语言文字法》第16条中规定了有关方言的条款,但亦未从正面保护的角度进行立法,而只是规定了可以使用方言的四种例外的情形,与对少数民族语言通过《宪法》条款明文予以正面保护相比,不可同日而语。

  

  2、我国宪法尊重和保护公民个体的语言权。宪法中的普通话条款属于政策性条款,其目的在于国家通过采取鼓励的手段,以达到推广普通话,便利经济、文化发展及人们相互之间交流的目标,并非歧视普通话以外的少数民族语言和汉民族方言。但颇为遗憾的是,我国相关立法中尚缺乏“禁止歧视方言”以及政府及相关公共部门负有为不懂普通话的公民提供帮助的义务等条款。

  

  3、学习及使用普通话是公民的一项权利而非义务。作为权利,权利人可以放弃,法律设定该权利的目的主要在于课以政府为公民学习、使用普通话提供便利条件的义务。

  

  三、实践中,对普通话作强制性要求的一些做法有违宪法精神

  

  现代宪政国家,不满于近代传统的形式法治主义,而追求以人性尊严为中心的实质宪政国家,即正义国家。具体而言,则要求宪法、法律均为“良法”,所有的法律、法规及政府的行为不得违反宪法,不得侵犯公民的基本权利。以此观照,笔者认为,现实中对普通话作强制要求的一些做法有违宪法精神,侵犯了公民的语言权及其他一些相关权利。

  

  1、侵犯了公民人格尊严及语言选择的自由。自1990年以来,国家教委、国家语委陆续发出各级各类学校普及普通话的通知并进行检查评估,国家语委提出了2010年普通话在全国范围内初步普及,21世纪中叶以前普通话在全国范围内普及的目标。在这种情况下,各地 政府 部门,特别是各地的学校,在贯彻过程中实施了很多限制方言流通的行政手段。例如,开展“推普先进城市”、“全国语言文字工作先进集体”、“推普优秀单位”等评比。“上好焉,下必甚之”, 举学校为例,一些学校规定,如果有学生在班级,校园内使用方言,会被扣“操行分”,影响班级评比。至于在现实中,则随处可见“说普通话,做文明人”之类的标语,这类标语不免含有方言粗俗、不文明,使用普通话才是文明、高雅的行为之意,在某种意义上侵犯了说方言的公民的人格尊严。事实上,在这样的一种压制性氛围里,说方言的公民会感受到强大的压力,从而被迫选择学习或说普通话,因此,其学习、使用语言的选择权事实上被侵犯。

  

  2、不利于文化多样性的传承。语言学专家敬文东先生曾在其《被委以重任的方言》一书中,对 “方言”符号已转化为弱势文化的全权代表发出了宿命般的忧虑,他认为,方言是中国多元文化的承载者,方言的式微及消失,在某种意义上,就是文化的差异性和丰富性在缩减。笔者认为,在现代社会,大众传媒对多元文化的传承负有重要的责任。但是,在我国,恰恰正是由于对大众传媒的管制,削弱了方言的话语权,损害了文化多元性的传承。《国家通用语言文字法》第16条规定了可以例外使用方言的四种情形,即“国家机关的工作人员执行公务时确需使用的;经国务院广播电视部门或省级广播电视部门批准的播音用语;戏曲、影视等艺术形式中需要使用的;出版、教学、研究中确需使用的”。但更低位阶的法规、规章,往往增加了诸多作为上位法的《国家通用语言文字法》所未规定的限制。例如,浙江省政府颁布的《浙江省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》与在此基础上又增加了“在规定时间内播放;电视播放的,还应当加配规范汉字字幕”的限制性规定。而作为广播电视行业主管部门的国家广电总局,其做法与浙江省的《办法》相比,则更是有过之而无不及。2004年10月13日,广电总局发出《关于加强译制境外广播电视节目播出管理的通知》,禁止播放方言版的译制片。2005年10月,广电总局进一步要求所有电视剧都“讲普通话”。广电总局的做法,在相关行业及整个社会激起轩然大波。事实上,浙江省及广电总局的以上诸种限制性规定,违反了宪法和《国家通用语言文字法》的立法精神,侵犯了作为大众传媒受众的公民的语言选择权,从根本上不利于多元文化的传承。

  

  3、对公民工作权的行使可能会造成不必要的妨碍。公民工作权受宪法保障,对某些职业作普通话方面的强制性要求,可能会妨碍公民行使其工作权。举教师行业而论,按照《〈教师资格条例〉实施办法》第8条的规定,在申请认定教师资格者的“教育教学能力”中,对普通话水平的要求是“普通话水平应当达到国家语言文字工作委员会颁布的《普通话水平测试等级标准》二级乙等以上标准”,“ 少数方言复杂地区的普通话水平应当达到三级甲等以上标准;使用汉语和当地民族语言教学的少数民族自治地区的普通话水平,由省级人民政府教育行政部门规定标准”。在我国,对于未达到以上规定的普通话标准的公民,将不能取得教师资格,亦即不能从事教师工作,无论是从幼儿园、小学、中学到大学等各层级、各类型、以及各学科的教师,皆然。事实上,这种一刀切的做法,未尽合理,对公民工作权的行使势必造成不必要的妨碍。

  

  四、对普通话作强制性要求做法的违宪性审查标准探讨

  

  自宪法产生之日起,制宪的目的及核心任务就在于约束公权、保障人权。而事实上,对公民权利最大的威胁即来自于政府,“假如我们相信政府具有永远正确的秉赋且永远不会走极端,宪法便没有必要设定这些限制了。”[19]因此,设立一种确保宪法得以实施的违宪审查制度并发展出一套精致的违宪审查理论,对保障宪法得以正确实施,保护公民基本权利得以免于被公权侵犯极为必要。笔者认为,我国已存在全国人大常委会违宪审查制度,但其实际发挥作用有限,关于这一方面已有诸多论述,本文不拟再予置喙。笔者于此仅试图从法理上,对普通话作强制性要求做法的违宪审查标准进行探讨,认为对普通话作强制要求属于对公民基本权利的限制,应当遵循法治国基本理念中的依法行政、比例原则等基本原则。

  

  1、依法行政原则。所谓“依法行政”,强调的是“法的支配”,德国著名行政法学家奥托·迈耶认为“依法行政”是法治国的不二法门。具体而言,包括三项要素:(1)法律之法规创造力。凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配;(2)法律优位。即法律对于行政权的优越地位,以法律指导行政,行政作用而与法律抵触者无效。(3)法律保留。一切行政作用虽非必须全部从属于法律,但基本权之限制则非以法律制定不可。[20]不过,此为旧时之“全部保留”说,另一说则为“重要事项保留说”(亦谓“重大性理论”)。“重要事项保留说”认为国家对人民的自由及权利予以限制,必须通过法律方式进行。但法律不能事无钜细靡遗,一律加以规定,其属细节性、技术性的事项,法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。[21]

  

  以此观照,前述的《浙江省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》比《国家通用语言文字法》第16条增加了“在规定时间内播放;电视播放的,还应当加配规范汉字字幕”的限制性规定;2004国家广电总局发出《关于加强译制境外广播电视节目播出管理的通知》要求禁止播放方言版的译制片;2005年10月广电总局要求所有电视剧都“讲普通话”等,(点击此处阅读下一页)


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