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倪星 黄辉:智力共识、顶层设计与反腐败活动的制度转向

更新时间:2013-09-13 11:47:30
作者: 倪星   黄辉  

  

  一、中国反腐败活动的制度转向

  

  当前,中国正在经历着极为复杂、深刻的社会转型过程。随着国际国内形势的变化,我国面临着发展方式的深刻转型、经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化等挑战,这一切都对公共治理提出了前所未有的考验。在全球化和信息化产生深刻影响的当下社会,随着国际竞争的日益加剧以及公民权利意识的增强,如何进一步发挥公共组织在经济与社会建设中的作用,提高公共服务的质量和效率,达至廉洁、效能的善治之境,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。在我们所面临的诸多问题中,腐败无疑是最为紧迫的问题之一。腐败现象的不断滋生和蔓延,不仅影响着经济增长质量,还严重污染了社会道德风气,挑战着公平正义的底线。显然,反腐败已经成为中国公共治理所面临的最重要任务之一。正是在这个意义上,党的十八大报告强调指出,要坚定不移反对腐败,坚持中国特色反腐倡廉道路,做到干部清正、政府清廉、政治清明。

  在中国廉政建设实践中,常用的反腐败方法主要有三种:思想教育、社会运动与制度建设。[1]在改革开放初期,反腐败主要依赖不定期的运动式治理,魏德曼将其特征归纳为:(1)通过从其他政策实施活动中重新配置资源,内部监督大大加强;(2)通过绕过正常的调查程序来提升检察效率;(3)通过对招供人员免除惩罚或减小刑期来改变其激励结构;(4)动员司法以外的监督机制,包括号召民众举报腐败案件。[2]显然,这种反腐败模式存在种种局限和问题,如无法控制急剧增加的高层官员腐败、回避各种正常法治程序等,难以获得令人满意的效果。因此,从20世纪90年代开始,执政党和政府开始逐渐调整廉政策略,出现从运动式打击到制度建设的转型。公婷发现,自2000年以来中国廉政建设领域出现了一个重要趋势,以往效果不佳的运动式反腐败行动正在被制度性廉政策略所取代,并将之称为“制度转向”(Institutional Turn)。[3]政府逐渐放弃以往单纯的运动式反腐方式,而注重通过常态化的制度设置和政策规定来进行系统性治理。同时,中央开始鼓励地方政府更加富有创新性地发展适合当地情况和实际需要的廉政措施,这就导致了近年来各地廉政项目和方案的不断出台。

  笔者对中国廉政方略变迁及其效果进行了统计分析,发现思想教育、制度约束与反腐败实际效果之间呈正相关关系,社会运动则与之负相关,证明了我国廉政方略转型的重要性和必要性,为制度约束式廉政新战略提供了强有力的支持。[4]庄德水将地方廉政制度创新划分为贯彻型创新、发展型创新、竞争型创新三种模式,总结出了其所具有的政策性、专项性和前瞻性三个特点,认为地方政府是廉政制度创新的“第一行动集团”,即主要决策者和发起者,并支配着创新活动的进程。[5]杨开峰也发现领导层在认识到运动式反腐的局限性以后,出现了制度化反腐的新进展。但是,这种制度化反腐的效果是有限的。他借用吉登斯提出的社会系统中三种结构类型,即含义规则、合法化规则与支配规则来解释制度化反腐的困境,强调在含义规则、合法性规则方面的有效进展与支配性规则不同步、互相矛盾,这就限制了制度反腐的绩效。[6]

  制度建设是中国反腐败活动的必然选择,但如何使制度运转起来则是下一步的关键。各种层面的政治——行政制度是交相嵌套、叠加和联结在一起的,制度体系之间的这种密切缠结和相互影响的状态对各种廉政改革都提出了巨大挑战。例如,围绕公务用车制度改革,与此密切相连的就有干部待遇制度、汽车定编管理制度、公共财政制度、后勤管理制度、公共决策制度等,这些制度之间彼此勾连,互相缠绕。当前的干部待遇制度使得厅级以上高层领导干部的用车管理难以纳入到车改范围内,财政分权使得一些地方由于财力不足、难以支付车改补贴而作罢。因此,在指责公车改革不彻底、不尽如人意的同时,必须意识到导致这种半失败局面的制度根源。廉政改革不同于其他改革的关键点是,这种“制度包”效应更为复杂,它不仅涵盖周边的规制性制度要素,还与更广泛的新闻媒体、专家学者、社会公众等群体相联系,与这些群体的文化观念、情绪状态和心理认知等文化—认知性要素有关。所以,在研究中国廉政问题的时候,必须深入具体的情境之中,打开“制度包”,清理周边的制度约束条件,才能获得正确的理解。廉政改革实践更需要这种系统化的思维方式,改变周边的规制性要素,就意味着要整合资源,协调各个部门进行周密的制度安排,尽最大程度赢得作为被改革对象的支持。此外,还需要与新闻媒体建立密切的沟通机制,能够使改革的积极意义和正面价值在舆论场中广泛传播,对于可能出现的误解和反对要及时澄清、解释和进行调整。在公共决策过程中,还需要与学术界人士、社会意见领袖以及人大、政协代表等形成通畅的交流,从而在完善改革方案的同时赢得更高的正当性支持。

  

  二、以智力共识推动反腐败制度的顶层设计

  

  当前,中国的廉政建设又到了新的关键点:一方面是社会公众日益增长的对公共权力腐败的不满,新兴的互联网、微博等自媒体使得“表哥”、“房叔”之类腐败官员形象直观地呈现在公众面前,进一步催化了民众对反腐败的迫切期望;另一方面是新一轮政治周期的更替势必推动中央制定更为前瞻性的廉政改革方案,廉政制度建设将迎来新的机遇。在这样的关键时刻,我们更需要智识和理解力,更需要对过去诸多领域腐败不断加深、改革陷入困境的经验事实进行深入观察和反思,而不能仅仅被现实表象和问题困境所迷惑,不能仅仅被各方的情绪和热望所裹挟。如果我们对过去廉政建设的历史经验缺乏反思力,那么未来大量正式改革方案和政策文件的出台,或许将再次成为反腐败陷入困境与怪圈的标志和注脚。

  众所周知,反腐败是国家公共治理体系中最为迫切但也最为棘手的任务。作为一个典型的公共议题,反腐败实践需要不断的知识积累和理论反思作为引导,避免困囿于长期形成的认知框架和行为范式当中,以理性的精神和反省的力量矫正前进的方向,这需要学界继续贡献高质量的智识和学术成果。对过去三十年国内腐败与反腐败研究的文献评估结果显示,现有的腐败研究往往是对策式、宏观论述、非经验主义的,缺乏方法论意识和对现代社会科学方法的运用。[7]因此,当务之急是学界需要付出更大的努力来贡献更多的经验研究成果,以期更好地理解真实世界中的腐败与反腐败,在与国际主流学术界进行平等对话的基础上,寻求中国廉政建设的智力共识,并以此为基础推动反腐败的顶层设计。在这一过程中,我们认为以下方面是重中之重:

  首先,中国廉政建设亟需顶层设计,构建系统性的战略规划。综观过去的反腐败经验,我们并不缺少各种制度和规则,但制度规则的出台却往往被“问题解决”的逻辑所推动,这造成的后果只能是“头痛医头、脚痛医脚”。譬如公车消费老百姓意见大,就大力治理公车私用;公款吃喝引起民众关注和不满,又来加紧治理。廉政建设跟随问题浮现的程度而起舞,跟随社会公众不断变化的注意力而进行,这使得纪检监察机构的工作缺乏系统性和前瞻性,疲于应付,收效甚微。廉政建设的顶层设计必须明确承诺廉政建设的终极目标、近期目标、时间进程、方法与手段,绘制出改革路线图,明示推进路径,使公众了解具体举措与长远战略、权宜之计与根本制度变革之间的关系。具体的廉政创新必须符合总体战略,成为改革路线图上的关键节点,而非为了创新而创新的急就章。

  其次,廉政制度设计要确保其实施的执行力。在过去的实践中,诸如党风廉政建设责任制这样的正式制度往往陷入缺乏实际效力的执行困境当中,难以与现有的其他制度体系充分融合,缺乏操作性。[8]这种情况之所以出现,一方面是由于制度设计者没有注意制度本身存在的问题;二是忽视社会的参与。我们很多制度设计都是自上而下、闭门造车的。一出了问题就按图索骥,找纪检监察部门来解决;一说起监督就首先想到内部监督、上级对下级的监督,但现实中的问题还是尾大不掉。要有效解决这些问题,关键在于信息公开和公众参与,改变廉政建设中政府与公众之间的信息不对称局面,通过公众参与,吸收社会各方面的智慧,设计出科学合理的廉政制度,并运用社会的力量,监督制度的执行。

  再次,形成各方都能接受的改革共识非常关键。在现代社会,程序正义往往是政策合法性的基础。一项优质的廉政政策应当注意程序的合法性,其出台过程一定要广泛征求民意,引入大范围的公众讨论,才能够逐渐形成共识,为制度的权威和执行力奠定基础。例如,官员财产公开究竟如何实施,自下而上还是自上而下,就应当让多方声音参与进来,通过专家论证、公民听证会、圆桌对话会议这样的程序来达成共识。鉴于当前不同群体尤其是官民之间在反腐败问题上存在认识和期望等方面的距离,公民参与可能会在某种程度上降低行政效率,但从整体上看,只有通过这样一个对话、解释、沟通和寻求共识的过程,政策本身所应该具有的正当性、权威性才能得以充分体现。

  最后,还应注意充分尊重基层的创新精神。中国改革开放三十多年的经验表明,基层往往是创新性实践的源泉,在廉政建设中也是如此。应允许和鼓励各地在反腐倡廉中大胆创新和试点探索,注重吸取基层廉政改革和探索的新鲜经验,积极固化基层改革尝试的优良成果,为国家层面的廉政体系顶层设计与整体规划积累经验。我国各地近年来就有公车改革、廉政公积金、大廉署体制、廉洁城市建设、官员财产公开等多方面的廉政改革探索和实践,但不少创新实践遭遇各方面的阻力而未能坚持下去,或者未能形成持续的改革动作而匆匆收场,甚至让地方背负很大的政治风险。这种情形对廉政建设来说是十分不利的。如何形成对地方和基层廉政创新的激励与风险控制机制,是一个值得思考的问题。毕竟,基层实践和地方创新才是顶层制度设计的经验来源。

  

  三、当前中国反腐败活动的工作重心

  

  结合我国当前的具体情况,我们主张在党风廉政建设和反腐败工作中应重点采取以下举措,以期在关键领域和重点环节上取得实质性突破,从而取信于民。

  第一,以党内民主带动社会民主,破解一把手监督难题。近年来的重大腐败案件几乎都是党政一把手和重要岗位领导干部所为,这涉及到对一把手监督的难题,也是廉政建设的重点所在。必须通过民主政治建设来突破一把手监督的制度难题,增加党内竞争性民主和制度性分权的力度,在基层试点全体党员直接和差额选举党委书记、重要事项由全委会而非常委会决定、党委书记向党代会进行年度述职和接受信任投票,党委书记不兼任人大主任,人大主任和政协主席由党委其他常委兼任,等等。必须通过上级监督和社会参与的强化来突破一把手监督的机制难题,将财产公开、巡视制度落到实处,建立领导干部个人事项的信息比对与排查系统,等等。必须通过公开制度来突破一把手监督的信息难题,包括权力及运行过程公开、财政预算公开、财产等个人事项公开,完善举报制度,拓展举报渠道,等等。

  第二,以官员财产公开为突破点,在廉政建设的关键节点上率先破局,取信于民。所有腐败行为的最终目的都是满足个人的物欲,正是在这个意义上财产公开被称为“终极反腐”的利器,三百四十年前的瑞典和一百三十年前的英国都通过了官员财产公开的制度或法律。按照中央的要求,全国已有几十万名领导

  干部向组织报告了个人有关事项,目前的难题聚焦于如何公开,但更艰巨的任务其实是如何甄别申报信息的真伪,因为没有甄别手段,虚假申报和公开就毫无意义。我们认为,现有的人民银行征信系统、证券部门的股票交易系统、房产登记系统、公安出入境管理系统、民政婚姻登记系统、工商注册系统、税务系统等足以完成这一任务,需要的只是政治决心和系统整合问题。完全可以此作为廉政建设的突破口,由点及面,率先破局,为更系统的政治体制改革探路。

  第三,以财政预算公开和政治问责机制为抓手,打造阳光政府。“一个看不见的政府是不可能负责任的”,而“阳光是最好的解毒剂”。一方面,所有的腐败行为都涉及到公共资源的滥用,因此必须将“钱袋子”的权力交还给人民。按照民主预算的原则,政府所有的财政收支都要纳入预算,所有预算都必须经过人民代表的同意,任何拨款都必须经过代议机关的审批。另一方面,所有腐败行为都意味着政治责任的丧失,因此必须重新打造政治问责链条。在上级对下级的行政问责之外,必须增加代议机关对行政机关的问责、社会对政府的问责。

  第四,加强对关键环节、重点领域和社会关注热点中的腐败惩防力度。(点击此处阅读下一页)


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