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郭绍敏:“兵财并治”:清末政制改革与国家能力建设

更新时间:2013-09-06 13:58:21
作者: 郭绍敏  

  他们还有私军的心理与意识。”[28]他们对自己的统帅负责,而非对朝廷负责。正如李剑农指出的,“清政府地方势力在洪杨战役期中的变化,不外两点:一是地方督抚取得军事上的实权,其势渐重;二是军队由单元体化为多元体,中央失去把握之权”。[29]虽然部分湘军在19世纪60年代被裁撤,淮军也在甲午战争后走向式微,但是,“清军始终没有改变将帅专兵的局面,一直延续到北洋政府的军阀割据”。[30]此外,从19世纪后半叶始,地方督抚的财政自主权日渐扩大:“当时新增的支出项目主要由各省地方兴办,经费筹措也主要由各省负责,因此各种新税(海关税除外)的征收和支配权从一开始就掌握在各省手里,与各省的财政利益密切相关。”[31]在“督抚专政”局面下,相对独立的地方财政机构逐渐形成,原有的奏销制度名存实亡。甲午战争后尤其是庚子事变后,中国对外战争赔款大幅增加。为偿还赔款,清政府赋予各地“就地筹款”权力。不但中央与地方财政关系原以“起运”、“存留”方式加以分配的体制被打破,而且仅仅依靠中央权威来掌控省区之间资金调拨的解协饷制度也变得苍白无力。[32]各省打着“筹款”名义以各种名目征收苛捐杂税,由此造成各省财政体制极其混乱,中央政府对地方财政的实际收支状况不甚了了,原有的国家财政体制逐渐瓦解。同时,外国列强的干涉也严重侵害了清政府的财政自主权。清政府不仅无法自主确定关税税率,而且丧失了海关行政管理权。清末改革前夕,国家对军权和财权的控制力已弱化到极其危险的地步。

  

  二、清末“兵”制改革及其困境

  

  为改变中央与地方关系的失衡局面,清政府自19世纪后半叶即试图通过“恢复旧制”的方法进行“收权”,具体措施包括恢复军需用款报销制度、整顿厘金制度、裁撤各局办公处所、收回就地正法权限、整顿军制收军权、规范督抚用人权等;但收效甚微,“外重内轻”的局面积重难返。[33]晚清中国在形式上是统一的,并没有出现类似北洋时代的军阀割据局面,地方督抚的黜陟仍在中央政府手中,中央各部对地方督抚并非毫无制约和监督能力;但中央与地方之间缺乏一种有效的、制度化的协调关系。如一篇时论所言:

  政府有权矣,而所下之命或有不便于时者则各省疆吏可抗而不奉行,政府无如何也;即或迫于严切之诏旨不敢据理力争,而其势力又万不可行则相率以阳奉阴违了事,以免政府之摧督,而政府无如何也,是政府之无权也。督抚有权矣,而用一人必请命于大部部臣,驳以不合例不能用也,行一事亦必请命于大部大臣,如执不许则亦不能行也,甚至其下司道若与督抚不洽,则亦可阴抗其意旨而不为奉行,是疆吏亦无权也。夫疆吏无权则政府宜有权,然政府实亦无权,则其权竟不知何属?[34]

  这种权力弥散的局面大大制约了国家的行动能力。为增强国家行动能力,清政府不得不进行改革以图挽救危局。迈克尔·曼认为,在近代民族国家创建的过程中,“中央集权国家和区域性权力运作者之间的斗争实际上是很普遍的”。[35]就此言,清末宪改不过是中央与地方政治精英的一次政治较量。最高统治者打着立宪改革的旗号进行中央集权,制定宪法是“假”,夺回下移的军权和财权是“真”。正如朝廷御史蔡金台指出的,“中央集权实为因时之要义,而兵财并治,尤在今日为要图”。[36]军事改革(统一军制、统一军事指挥权、提高官兵素质、加强对军队的控制等),是清末宪改的核心内容之一。

  

  改革军制,进行军事集权

  

  甲午一役,清军惨败,清朝军队(军制)的弱点暴露无遗,原有的绿营、淮军和防练军已失去战斗力,北洋海军也告覆灭。它促使朝野精英认识到“欲立国于20世纪之世界,非讲军制不可,欲在20世纪世界与列强争雄长也,更非讲军制不可”。[37]中国军队亟须重整,中国军制亟待改革。1895年前后,清政府开始编练新军。先是广西按察使胡燏棻在清政府的授意下,于1894年按照德国陆军建制,使用洋枪洋炮训练“定武军”。1895年12月,袁世凯接手这支军队的编练工作,改“定武军”为“新建陆军”。1898年,“新建陆军”和董福祥的“甘军”、聂士成的“武毅军”并称为“北洋三军”,同受直隶总督兼北洋大臣荣禄的统帅。庚子事变之际,袁世凯时任山东巡抚,避开了八国联军的锋芒,新军的实力得以保存。是时,袁部兵力达2万人,是清朝实力最强大的一支军事力量。1901年,袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣。在袁的努力下,新军逐渐扩展为北洋军(即北洋六镇)。与此同时,两江总督张之洞也在南洋组建“自强军”,其营制亦仿德国,颇有成绩。庚子事变后,清政府启动新政改革,其中,军事方面的内容即“裁汰旧军,扩展新军”。清政府命各省学习北洋军和自强军的练军新法,在本省编练新军。[38]

  1903年,清政府开始裁汰绿营,改革军制。清政府成立练兵处,作为编练新军的最高机构,奕劻为总理大臣,袁世凯为会办大臣,铁良为帮办大臣。在其中,袁世凯起主导作用。由于原来六部中的兵部尚没有撤销,两者权限不明,兵部经常与练兵处发生摩擦。于是,清政府在1906年进行第一次官制改革时,改兵部为陆军部,以练兵处和太仆寺并入。[39]1903-1906年“练兵处”时期,清政府以练兵为宗旨,“并未收回督抚手中的军权。而且,由于袁世凯等对练兵处的控制,中央不但没有收回军权,反而加重了北洋地方势力的军权”。[40]1904年9月,清政府颁布练兵处拟定的《陆军营制饷章》,具体内容包括立军、督练、设官、募兵、军令、训练、校阅、奖惩、恤赏、薪饷、营舍、军器等。章程还规定各省设立督练公所,以便督练新军。此谓统一全国军制。1906年,陆军部成立后,清政府加快了军事集权的步伐。主张军事集权、与袁世凯素来不和的铁良被任命为陆军部尚书(1909年3月,荫昌接任陆军部尚书,1911年5月,皇族内阁成立,荫昌继任陆军大臣)。陆军部首先收回北洋新军第1、3、5、6镇的直接管辖权(1907年,袁世凯调任军机大臣,不再担任直隶总督兼北洋大臣。1910年,直隶总督陈夔龙将北洋新军第2、4镇的直接管辖权移交陆军部)。陆军部还制定了《陆军三十六镇按省分配限年编练章程》,就新军编练对各省提出明确要求。种种措施均表明最高统治者统一军权、重塑国家武装力量的雄心。这一点在1908年颁布的《钦定宪法大纲》中得以充分体现:“(君上大权之)统率陆海军及编定军制之权。君上调遣全国军队,制定常备兵额,得以全权执行。凡一切军事,皆非议院所得干预。(君上大权之)宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权。国交之事,由君上亲裁,不付议院议决。”《钦定宪法大纲》确立了清朝皇帝对军队的绝对领导权,不受民选机关的约束。

  1908年,慈禧和光绪去世,年幼的溥仪继位,载沣作为摄政王掌握最高统治权。为进一步削弱汉族官僚的势力,1909年1月,载沣罢黜了权势最重的汉族大臣袁世凯,“逐步恢复了以满洲贵族为中心的中央统治体制,并把全国的军权等收回了中央”。[41]1909年7月,载沣将1907年成立的军谘处(隶属于陆军部,原练兵处军令司职掌)改为军谘府,辅佐皇帝统筹全国军务。军谘府的职能仿日本参谋本部,对皇帝直接负责,一切筹划事宜均依皇帝命令。这样,“军谘府就脱离陆军部,成为规划新军编练的领导机构,也是皇帝的参谋本部。陆军部仍然存在,但权力已被大大削弱”。[42]军谘府管理大臣由满洲贵族毓朗、载涛(载沣之弟)担任。军谘府先后颁布《陆军参谋章程》、《军官学堂章程》、《改定军官学堂章程》等,进一步完善了军官制度。

  载沣还致力于重建中央海军领导机构,统一海军指挥权。载沣摄政前的1907年6月,清政府曾在陆军部下设海军处,谋划重整海军的相关事宜。载沣摄政后的1909年2月,清廷发布上谕:“方今整顿海军,实为经国要图。著派肃亲王善耆、镇国公载泽、尚书铁良、提督萨镇冰,按照所陈各节妥慎筹画,先立海军基础;并著派庆亲王奕劻随时总核稽查,以昭慎重。”[43]1909年7月,朝廷任命载洵和萨镇冰为筹办海军事务大臣,筹办海军事务处正式成立。其后,在载洵和萨镇冰的筹划下,长期分立的全国各舰队被整编成巡洋、长江两个舰队,由中央的海军领导部门统一指挥。1910年4月,载洵和萨镇冰奏定筹办海军处各部门的职权。[44]1910年12月,筹办海军处奏定《海军部暂行官制大纲》,在原有八司(军制、军政、军学、军枢、军储、军防、军法、军医)基础上,增设主计处,裁撤原筹办海军处所设的海军大臣两员、参赞一员,设海军正副大臣各一员。[45]这意味着筹办海军事务处正式改组为海军部。载洵被任命为海军大臣,原海军处参赞谭学衡为副大臣,萨镇冰为巡洋、长江舰队统制,程璧光和沈寿堃分别担任巡洋舰队和长江舰队的统领。1911年4月,新的《海军部暂行官制》颁布。[46]中国海军重建渐有起色。

  可以说,为统一军事指挥权、提升国家军事能力,清最高统治者作出了一系列集权性质的政制改革。但是,改革存在难以克服的困境。

  首先,新军的编练是在加强中央集权的主观意图和不得不依靠各省编练这一互相矛盾的状态下进行的。[47]1911年的统计数据表明,一些省份(贵州、湖南、四川、江西、奉天)的新军军费开支占省财政支出1/3以上,而另有一些省份(如安徽、甘肃、云南和广西)的比例甚至在一半以上。[48]既然新军主要由各省编练,其所需资金也主要靠地方提供,中央军事机构对新军的指挥权和影响力便要大打折扣。正如冯兆基指出的,“北京颁布的政策和规章,地方当局如感到不便,就阳奉阴违,渗进私货。总之,尽管编练新军是中央发起的,但新军仍然有很浓厚的地方色彩”。[49]这表明,既存的央地失衡格局对中央发起的军事集权起着阻滞作用。

  其次,集权于满洲权贵备受非议。铁良、荫昌、毓朗、载涛、载洵等年轻的满洲权贵(或皇族)被任命为中央军事机构的领导人;但他们缺乏足够的军事知识、资历和威信,而最具威望的汉族大臣、北洋新军的掌舵人袁世凯却被摄政王载沣罢黜。年轻的摄政王和满洲权贵们实非驭国和驭军之才。时任外交部官员的颜惠庆后来在回忆录中如此评价:“摄政王载沣为人平和,但柔弱、没有经验,与独断专行、善权变的慈禧太后不一样。在多事之秋,他绝非驭国之才。袁世凯及其亲信被罢黜,也削弱了清廷的力量。”后来出台的皇族内阁更是对宪政改革的一大嘲讽,“这些皇族大臣,既缺乏经验,又无才能;只不过是年少纨绔”。[50]1910年,革命党人熊成基筹划刺杀载洵,因泄密被抓,在受审时,他历数清廷罪恶,第一条便是海陆军权不与汉人。应该说,他的质问反映了当时很多汉人官僚和精英的心声。

  最后,军事权力的积聚本身具有一定的“私人性”,个人控制军队的传统是和中央集权相冲突的。满洲权贵们虽身居高位,但这并不意味着他们掌握了对军队的实际领导权。以当时实力最强的北洋新军为例。虽然北洋六镇的直接指挥权被收归陆军部,袁世凯本人也一度被罢黜,但北洋新军的“高级军官都出自小站……无形之中形成了以袁世凯为首的北洋军阀集团”。[51]这一军事集团并没有因袁世凯的暂时去职而分崩离析。1911年10月10日,武昌事起,清廷派陆军大臣荫昌率军南下“讨伐叛乱”,但“北洋军的将领多是袁世凯的旧部,荫昌虽然与北洋军有密切联系,仍然指挥不灵。”[52]在这种背景下,清廷被迫起用袁世凯,先是任命袁世凯为湖广总督,节制派往湖北的陆海军,不久又授袁世凯为内阁总理大臣。由此,军权再次集中于袁世凯之手,军队的支持成为袁氏重新崛起的基础。

  

  政府对军队的控制与失控

  

  传统中国有着悠久的文治主义传统,“在中华帝制时代的大部分时间里,军队由文官控制,除非内战乱世,武将一般没有干涉政事的能力”。[53]到了清朝晚期,诸多湘淮将领因战功晋升为地方督抚或要员,湘淮集团在晚清政坛上的分量日重。[54]与此同时,兵权日渐下移,各省的主要军事力量—防勇和练军直接隶属于地方督抚及统兵大员。尽管如此,整个国家的文治特征并没有发生根本性变化,曾国藩、李鸿章等中兴名臣仍属文官系列,国家对军队仍保持着形式上或实际上的控制,重大战役和出省作战的军令权还在中央。张朋园教授指出,军事的现代化不仅意指训练及装备的改进,更意味着军队的国家化,不轻易干政。[55]清末改革时期,清政府一方面谕令各地编练新军,建立新式军事学堂,[56]提升官兵素质;另一方面致力于加强对军队的控制,(点击此处阅读下一页)


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