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崔永东:关于改革民事行政诉讼监督制度的思考

更新时间:2013-09-05 23:42:56
作者: 崔永东  

  执行机构对该判决所确定的内容采取执行措施,促使负有义务的当事人履行其义务的行为。实践表明,民事执行中消极履行职责或者滥用执行权的现象相当严重,这与民事执行程序缺乏必要的监督有关。因此,应当在立法上赋予检察机关对民事执行进行监督的权力,并完善相应的法律程序。令人欣喜的是,《民事诉讼法》第二次修正案第235条明确规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这一新增的条文反映了对民事执行活动加强法律监督的意图。当然,这只是一个原则性规定,还有待通过司法解释将民事执行的检察监督的方式细化:对法院在民事执行活动中就有关争议所作的错误裁定,可通过再审予以纠正,人民检察院可应利害关系人的申请或者依职权行使抗诉权,启动再审程序,撤销违法的执行裁定;对于民事执行中的其他违法行为,人民检察院可以提出纠正意见,建议追究违法责任。

  为了进一步强化对行政权力的监督制约,学界提出了建立行政公诉制度的设想,并且已经成为一种共识。学者对此论述道:“作为行政诉讼重要组成部分的行政公诉,是指当行政机关的违法行为或不作为对重大公共利益造成侵害或有侵害的危险时,法律规定有无利害关系的主体为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。我国1989年制定的《行政诉讼法》没有规定行政公诉制度。多年的实践表明,由于代表国家和社会公共利益的诉讼主体缺位,现行的行政诉讼制度难以体现法律平等原则的要求,不利于对国家和社会公共利益的保护。在理论界,建立行政公益诉讼制度已经成为大多数学者的共识。基于此,我们认为,有必要通过修改现行法律,确立检察机关代表国家和社会公共利益提起行政诉讼的行政公诉制度,对于严重损害国家利益和社会公共利益的行政行为和行政不作为,检察机关可以依法提起诉讼。”[11]

  该学者还认为,建立行政公诉制度是维护国家和社会公益的需要,也是纠正违法行政从而保障依法行政、维护社会和谐稳定的需要。同时,建立行政公诉制度符合行政诉讼制度发展的趋势。无论是英美法系还是大陆法系,都建立了旨在维护公共利益的行政诉讼制度,检察官的行政诉讼原告资格被越来越多的国家的法律所确认。因此,我国的《行政诉讼法》或《人民检察院组织法》应当作出如下规定:对于严重侵害国家利益与社会公共利益的行政行为,如果没有其他诉讼主体提起诉讼,检察机关有权提起行政诉讼,请求法院依法裁判,追究违法者的法律责任。严重侵害国家利益与社会公共利益的违法行政行为包括:造成环境严重污染的行政行为或不作为;威胁公众生命和健康的行政行为或不作为;造成自然资源严重浪费和破坏的行政行为或不作为;违背道德风尚,造成严重社会影响的行政行为或不作为;税务机关不履行收税职责,或者超越职权减免纳税人的义务,损害国家利益,没有明显受害人的行政行为或不作为;等等。另外,鉴于抽象行政行为或涉及不特定的多数人的共同利益,建议将抽象行为也纳入检察机关提起诉讼的范围。[12]

  值得注意的是,中国检察系统的高层也对建立行政公诉制度表示了关注。最高人民检察院副检察长孙谦在2006年发表的一篇题为《司法体制改革与和谐社会建设》的文章中称我国“行政权过于强大,司法权过于薄弱,导致实践中有一些行政权的滥用给社会公共利益造成重大损害,却没有受到法律追究。其原因有二:一是行政相对人(例如下岗工人、农民工等特殊弱势群体)不知起诉、不敢起诉甚至不能起诉;二是对于国家整体利益和社会公共利益的损害(例如环境污染、违法征用土地、国有资产流失等),法律制度上缺乏适格主体的明确规定。因此,建立权力对抗权力的监督机制,通过司法权对行政权进行适当制约,设立行政公益诉讼制度促进依法行政显得十分必要。检察机关具有国家利益和社会公共利益代表者的属性,行政公诉权可以考虑赋予法律监督机关即检察机关来行使。这符合检察权原理与权力制衡原理,也符合法治的根本目的。当然,检察机关行政公诉权的设置并非行政案件起诉权的国家垄断,它不妨碍行政相对人提起行政诉讼,行政公诉权仅在行政违法造成严重后果却没有适格主体来维护公共利益的情况下,作为行政起诉权的重要补充”[13]。上述说法值得我们深思。

  另有学者也提出了建立检察机关提起公益诉讼制度的设想,认为要保护社会公益,就需要赋予检察机关以民事诉权。[14]在西方国家,“作为最高法律秩序和道德秩序代表者”的检察机关,对民事公益案件的参与不乏其例。因此,检察机关参与公益诉讼不但不违反诉讼法理,也符合国际惯例。

  

  三、结语

  

  综上所述,本文从民事行政诉讼监督中存在的问题及对民事行政诉讼监督制度的改革两个方面进行了考察,认为目前我国民事行政诉讼监督中存在的问题,一是法律规定不够具体;二是信息不对称,人民检察院对人民法院审理案件的情况很难全面及时地加以掌握;三是监督方式单一,监督范围有限,不利于及时纠正民事行政诉讼中的违法行为;四是检察机关抗诉后启动再审的期限法律无明文规定,导致民事行政抗诉案件再审难,而且因为绝大多数抗诉案件由原审法院审理,导致民事行政诉讼改判难;五是检察机关提出抗诉的程序繁琐、效率低下,导致抗诉成本增加;等等。这些都给检察机关的民事行政诉讼监督带来了困难,导致监督不力。笔者认为,为了加强检察机关对民事行政诉讼的监督,应当赋予人民检察院以调阅原审法院案卷的权力,还要赋予其以调查取证权。另外还要加强检察机关对民事诉讼调解活动的监督,纠正民事诉讼中的违法调解现象,同时还要加强人民检察院对法院在民事审判中的不作为行为进行监督。再者,检察机关还要注重对民事执行活动的监督,对法院在民事执行活动中就有关争议所作的错误裁定,可通过再审予以纠正,人民检察院可应利害关系人的申请或者依职权行使抗诉权,启动再审程序,撤销违法的执行裁定;对于民事执行中的其他违法行为,人民检察院可以提出纠正意见,建议追究违法责任。同时,为了进一步强化对行政权力的监督制约,还应该建立行政公诉制度,当行政机关的违法行为或不作为对重大公共利益造成侵害或有侵害的危险时,法律规定由检察机关作为诉讼主体为维护公共利益而向法院提起行政诉讼。

  

  崔永东,单位为中国政法大学。

  

  【注释】

  [1]刘家兴主编:《民事法学》,法律出版社1998年版,第382页。

  [2]姜明安主编:《行政法学》,法律出版社1998年版,第251~252页。

  [3]童建明等:《中国检察体制改革论纲》,中国检察出版社2008年版,第296页。

  [4]同注[3],第311页。

  [5]《中华人民共和国民事诉讼法》,法律出版社2012年版,第18页。

  [6]同注[3],第312页。

  [7]张步红:《民事抗诉程序中检察机关的调查取证权》,载《人民检察》1999年第8期。

  [8]同注[3],第317页。

  [9]孙宝民:《检察机关民事诉讼调解监督构想》,载《国家检察官学院学报》1998年第1期。

  [10]温秀峰等:《论民事诉讼检察监督的范围》,载《国家检察官学院学报》2002年第1期。

  [11]同注[3],第328页。

  [12]同注[3],第331~332页。

  [13]孙谦:《平和:司法的理念与境界》,中国检察出版社2010年版,第247~248页。

  [14]江伟:《略论检察监督权在民事诉讼中的行使》,载《人民检察》2005年第9期。


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文章来源:《法治研究》2013年第2期
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