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胡敏洁:给付行政范畴的中国生成

更新时间:2013-09-04 08:01:54
作者: 胡敏洁  

  ( 1) 前者是一种类型化范畴; 后者是一种具体行政行为; ( 2) 前者的对象主要是可以成为救助或者物质帮助对象的公民,后者则包括一般公民; ( 3) 前者的内容主要是行政物质帮助和社会保障,后者则包含更多内容。

  对比学说上的语词使用与实践的制度发展,可以说这一阶段呈现出这样的特点,即学说概念各不相同,而实践中的给付行政语词则并未发现与前一时期具有迥异差别。但事实上,这一时期的制度实践并未关注学说意义上的给付,也就是说,学者们提出或者对于给付行政概念的接受并非出于现实需求,而只是基于学科架构之需。

  

  四、“社会建设”推动下的给付行政

  

  在上一个历史时期,作为学说范畴的给付行政已然被接受。然而,此时它更多的是一种学科体系建设过程中的普通用语而已。由于行政法学的发展较长一段时间里以立法实践[27]为导向,而给付行政恰恰缺乏充足的立法,这就使得学说研究上也并未因为给付行政语词的传入而深入。即使是从实践层面而言,给付行政虽已进行着制度上的变革,但并未有任何主流话语与之对接。真正推动给付行政的中国发展,则在2004 年之后。特别是党的十七大报告中的这段话语对此后给付行政的发展产生了重大的推动作用: “必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,……促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”。这意味着政府的职能开始由经济发展逐渐转为对于社会公正的维护,国家开始更为关注公民的社会权实现问题。此时,历年的政府工作报告与主流报纸媒介恰巧回应了这样的制度变革。以政府工作报告为例,几乎每一年的政府工作报告都提及并表述了这一主题。

  表2 2004 - 2012 年《政府工作报告》中的给付行政

  2004 年政府工作报告 加快社会事业发展; 做好就业与社会保障工作

  2005 年政府工作报告 加大政策支持和财政投入,促进各项社会事业发展

  2006 年政府工作报告 加快发展各项社会事业,努力做好就业和社会保障工作

  2007 年政府工作报告 大力发展社会事业,努力做好就业和社会保障工作

  2008 年政府工作报告 全面加强社会建设,切实保障和改善民生

  2009 年政府工作报告 统筹经济社会发展,全面加强以改善民生为重点的社会建设

  2010年政府工作报告 着力改善民生,加快发展社会事业。

  2011年政府工作报告 加快发展社会事业,切实保障和改善民生。始终坚持经济发展与社会发展相协调,围绕改善民生谋发展。

  2012 年政府工作报告 切实保障和改善民生,解决关系群众切身利益的问题。我们坚持民生优先,努力使发展成果惠及全体人民,促进社会公平正义。

  如果考察细微的差别,可以发现,从最初的“社会事业”转向了“社会建设”; 从加强民生保障转向了民生优先”。而此时的“民生”早已不同于民国时期的民生,并不仅仅以公民的基本生计为要旨,而更为关注以实现分配正义为目标的民生保障。这就意味着不仅仅在社会资源的分配上,强调按照需求、功绩以及权利等实现资源的平等分配,而且要求通过各种方式保障最小受惠者的利益。作为主流报纸的《人民日报》在这期间也开始采用“服务型政府”、“民生”、“社会建设”等多种语词表达来描述类似问题。

  表3 《人民日报》2004 年1 月1 日—2012 年1 月8 日中的语词表达

  语词 表达涵义 典型描述 出现频次

  民生 社会建设的核心内容,国民的生活与生计 坚持保障和改善民生,既是发展经济的根本目的,也是促进经济平稳较快发展的必要条件。[28] 938次

  服务型政府 民主政府、法治政府、责任政府,关注行政许可审批改革以及政府职能的转变 建设服务型政府,是我们党着眼于进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平而作出的重大战略部署,是深化行政管理体制改革的重要目标。[29] 41次

  社会建设 按照社会环境的需要和人民的愿望进行的各种建设。包括教育事业、科技事业、文化事业、医疗卫生等内容。 全面推进社会建设,加强和创新社会管理,是贯彻落实科学发展观的必然要求,也是顺应人民过上更好生活新期待的客观需要。[30] 178次

  从三者之间的关系来看,如果再与给付行政范畴相对接,我们可以初步这样认为,社会建设作为一个更为宏观的理念,与学说上宽泛的给付行政范畴极为相似,也就是说包括政府为了维护社会公平正义所实行的所有行政职能的总和。对此,最早的阐述来自于法国,法国公共服务行政法的倡导者狄骥就使用了广义定义方法。他不对政府公共服务职能进行列举,进而认为,公共服务就是指那些政府有义务实施的行为。[31] “民生”与“服务型政府”则分别从公民、政府的角度阐释了给付行政范畴所关注的两个对象。前者关注公民的基本生存权益,后者则关注政府所具有的给付职能。

  在中国的制度背景下,这三个语词所共同追求的目标则在于“发展”,这与西方国家给付行政所具有的背景并不相同,即中国法的给付行政更关乎在经济发展的基础上实现社会的公平与分配正义。而西方国家,德国则以福利国家为特征,美国则以规制性政府为标志。这都意味着给付行政承担着不同的功能。

  受到这样的社会发展影响,法院受理的给付案件也开始增多。民事案件中的“给付”包括给付抚育费、给付保险金、生活补贴费、医疗保险、广告报酬、欠款、悬赏金、销售提成、拆迁补偿费的给付等情形。行政案件中的“给付”多用于社会福利金、抚恤金、行政奖励、农业补贴给付等情形。个别案件也采用了“民生”用语,将其作为一种制度理念来对法院的裁判观点进行解释,如在“李永铮、李绵绪诉盱眙县盱城镇人民政府行政赔偿案”中,法院认为,“本案判决恢复原状,既是充分体现对公民基本权利的保护、保护民生,又是对违法行政行为的纠正,教育行政机关必须依法行政。”一般而言,可以看出,给付所使用的场合、对象、方式等都较为广泛,多侧重于一种具体物质利益的给予。“民生”则更可能是一种较为抽象的理念和原则。可以说,从对给付行政范畴塑造产生影响的角度来看,这一阶段的出现才使得中国意义上的给付行政真正得以推动。

  

  五、给付行政发展史的再解读

  

  历史回溯并非简单怀旧,在给付行政发展的中国路径中,各种语词跳跃于各个历史时期。这些或许仅仅是给付行政的观念而并非精准的学说范畴。同时,由于这一范畴的继受过程较晚再加之理论发展的不足,使得其学说史脉络并不清晰。可以说,在外国法的传入与中国本土因素的碰撞之中,给付行政的发展尚处较为粗浅的学说阶段。然而,概念的塑造却往往是一种观念的语境化。在某一种观念开始逐渐深入并成为主流话语时,会影响到学说上的概念发展与理解。给付行政的发展史为我们揭示的一些规律与特征,可以有助于当下给付行政的深入理解与本土塑型。

  (一) 多层面的给付行政

  沿袭着给付行政的发展脉络,给付行政的概念逐渐被接受。历史的考证为我们展现出这样两个脉络:

  一是各种语词的同时使用。在这一过程之中,某些语词渊源于外国法,某些则源于中国本土。例如,“民生”一直是一种中国用语,尽管含义有变,但却具有本土化特征; 而以行政物质帮助为基础的行政给付也一直更多地为学者所使用。给付行政一词则可能被作为一种区别于秩序行政的行政类型,出现于对行政职能转变的描述中; 也可能被视为一种被赋予了较多期望的服务型政府建构之理念而存在于实践之中; 抑或作为一种并不醒目的行政活动类型,蛰伏于部门行政法研究之中,如包含医疗保障行政、养老保障行政等在内的社会保障行政; 再如包括农业贴息贷款、政策性补贴等在内的补贴行政; 再如公用设施建构中的公共利益等。这与当下的“社会建设”的范围多少有些类似。

  二是实践与学说的背离。在给付行政发展的制度实践中,可以鲜明地看到这样一种现象,学说上并不一定使用给付行政,即便采用了这一术语,又与实践并不相符。例如,在法院裁判时并不会去考虑学说上的给付行政范畴,而是更关注作为行政案件案由的“行政给付”。这也反过来进一步确认了学说研究上行政给付的概念确立。特别是2004 年之后,“民生”、“服务行政”等,也不能等同于“给付行政”。它们泛指与公民基本生活密切相关的各项事业,范围比给付行政更大。这就导致学说上看似逐渐增强的“给付行政”讨论,[32]表面上是对实践需求的回应,但却并不能完全对实践问题加以解答。例如,给付行政的范围究竟应当是多大? 是关注基本的民生? 福祉? 抑或其他更高的要求?给付的目的究竟是什么? 给付的形式是何种形式? 等等,这些命题都并未给予解答。

  (二) 确定给付行政范畴的难度

  通过历史的回溯,可以看出,给付行政内容以及核心要素的变化,即究竟是公民基本生活利益保护为宗旨抑或其他,会随着不同时期的经济发展水平而改变。进而,它也会随着该时期政府职能的转变而被推进。例如,早期民国时期的给付便只是关注基本的公民生活,而当下给付行政的关注重心应有所改变。若干新现象,需要经过研究后甄别其是否可能被纳入给付行政的范围。例如,见义勇为的奖金给付属于给付行政么? 再如,对于农村失学儿童的援助属于给付行政么? 基于政府职能在各国定位和发展阶段的不同,每个国家所具有的给付行政内容以及范围也应有所差别。

  总体而言,在给付行政的概念移植中,中国法对于给付行政的形成基础、范围、立法现状以及相关的行政法问题,尚处在一种介绍和直接引入的初级阶段。尽管实务界和司法界也面临着涉及到给付行政的诸多难题,但由于法学学说的失语,适宜的解决策略未能提出。

  (三) 确定给付行政范畴的核心要素

  当给付行政的范畴传入中国之后,并没有太多学者对给付行政范畴加以审慎考证,而是自然地接受了德国法上的给付行政概念、范围等理论架构。至于德国法上的给付行政概念发生了何种变化以及这一概念的产生背景究竟如何,中国法的相关研究并未给予充分关注,这很可能会从原初含义与现有变化两个方面造成概念引入、接受上与德国法学说之间的隔阂。在概念介绍的过程之中,我们也忽略了对于给付行政的各项批评。[33]尽管实务界和司法界也面临着涉及到给付行政的诸多难题,但由于法学学说的失语,适宜的解决策略未能提出。

  鉴于中国给付行政的发展历史,可以看出,在当下语境中,给付行政的核心要素已经发生了变化。当然,多数情况下,它侧重于一种物质利益的给予,其核心要素包括如下五点:

  1. 给付行政的目的应从生存照顾转向福祉提高: 由于计划经济时期试图囊括各项事务,也使得在给付行政的初期发展阶段,只能建立某种较低水平的保障。伴随着市场经济的确立以及中国经济发展水平的提高,中国的给付行政已不再只是为实现“生存照顾”的工具而是朝向更普遍的公民福祉实现。

  2. 给付行政的当下任务从促进经济发展转向了保障社会公平正义: 与西方发达国家相比,中国给付行政的早期实践正是以保障经济发展为主旨的。这事实上也为我们确立了讨论给付行政的中国基础。“在保护社会权需求强劲和全球经济竞争加剧的矛盾中,保持经济可持续发展是协调经济社会发展关系的主要条件。”[34]在这样的背景下,给付行政应随着经济发展的程度来调整相应的内容并为经济发展提供支持。同时,基于经济发展所带来的不平衡性,给付行政对于社会公平正义的增进功能日渐得以强调。

  3. 给付行政应以资源再分配为保障: 尽管秩序行政也依赖于财政资源,然而,给付行政更依赖于资源的再分配。因此,在给付行政的语境之下,应当强调资源分配对给付行政所起到的基础性支配作用。例如,只有必要的资源分配,给付行政才可能得以启动; 同时,不同地域的给付行政,基于不同的资源与财政分配程度,也确定了各自富有差异的支付水平。

  4. 给付行政以共享权为核心: 从公民的角度来看,给付行政的过程是实现共享的过程,给付行政义务请求权本质上是共享权。特别是对于发展中国家而言,如何在已有发展基础之上实现资源共享与公平分配,是当下给付行政的要务之一。

  5. 给付行政的方式可以是公法或者私法: 就行为方式和工具选择而言,给付行政不拘泥于给付形式的公法或私法形态,法理上赋予了其形式选择自由的空间。这要求从目的导向来解释给付行政,而并不能简单地采取形式判断标准。进而,通过私法同样可能实现给付行政的公法目的。(点击此处阅读下一页)


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