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刘学在:民事公益诉讼原告资格解析

更新时间:2013-09-04 07:59:01
作者: 刘学在  

  由检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者具有合理性。(2)相对于社会团体、民间组织、公民个人而言,检察机关在调查收集证据的能力、负担诉讼成本的能力、进行诉讼所需的法律专业人员等方面具有优势。(3)检察机关为保护国家利益而提起民事诉讼,早已得到《刑事诉讼法》的认可。《刑事诉讼法》第99条第2款(2012年修改前第77条第2款)规定,在国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时,人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事诉讼,故该条实际上已经赋予检察机关在因刑事犯罪行为而损害国家利益之情形下的民事公益诉讼原告资格。[8](4)一些地方出台了由检察机关提起公益诉讼的规定或指导性文件,形成了一定的规则雏形,可作为相关立法时的重要参考。(5)很多地方的检察机关进行公益诉讼的实践,积累了一定的实践经验。(6)赋予检察机关提起公益诉讼的资格,一般不会出现滥用民事公益诉权的问题,也不会因为被告方的“势力”过于强大而造成双方的诉讼地位失衡问题。因此,尽管有少数人主张检察机关不宜作为公益诉讼的原告,[9]但总体而言,认可检察机关的民事公益诉讼主体资格已基本达成共识,或者说已成为具有压倒性的主流观点。[10]笔者认为,本次民事诉讼法的修改,检察机关的公益诉讼原告资格本应明确作出规定,但遗憾的是第55条并未作出此种明确界定,而是采取了一种“指引性”的规定予以处理。未来有关特别法在界定相关领域的公益诉讼原告范围时,应将人民检察院纳人其中。

  关于检察机关的公益诉讼原告资格之赋予是否与其法律监督职能相冲突的问题,在讨论和界定公益诉讼原告资格时存在一定的争议。反对赋予检察机关公益诉讼原告资格的一个重要理由在于,认为二者存在冲突。但笔者认为,赋予检察机关这两种职能时,只要合理地进行制度设计,这两种职能是能够“和平共处”的。其一,这两种职能可以由检察机关内部的不同职能部门行使,而不是由某一个部门行使,从而在很大程度防止造成冲突的可能性。其二,虽然人民检察院可以通过提起民事抗诉或提出检察建议的方式,对民事诉讼实行法律监督,但案件最终应当如何处理,仍然是由人民法院予以决定,并不因为人民检察院对民事诉讼具有法律监督职能而取代法院的最终判断权,也就是说,检察机关对民事诉讼的法律监督,并不影响法院对案件的公正审判,不会产生干涉法院享有的民事审判权之后果,故此,即使赋予检察机关公益诉讼原告资格,也不会与其法律监督职能相冲突从而导致相关程序无法运行的问题。其三,从刑事诉讼立法和多年来的刑事诉讼实践看,检察机关虽然同时具有提起公诉和法律监督的职能,但并没有出现这两种职能的相互冲突,这从另一个侧面说明了公益诉讼原告资格与民事诉讼法律监督职能是可以并存的。

  (二)行政机关之原告资格及其适用案件类型问题

  对于第55条中所谓“法律规定的机关”的含义,多数人在解释时认为应当包括行政机关。不过,对于应否赋予行政机关民事公益诉讼之原告资格,理论上则存在不同认识。有的认为应当明确规定有关行政机关提起公益诉讼的资格,理由在于:其一,行政机关的行政执法权受地域限制,但提起公益诉讼不受此限制。其二,行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料,行政机关收集证据的能力也比较强。其三,行政机关提起诉讼,表明政府对此是支持的态度,法院在处理这类诉讼时,遇到的压力和阻力相对较小,法院审理判决不会与政府发生冲突。[11]有的则认为不宜赋予行政机关公益诉权,原因是:其一,行政机关行使的是行政权,而提起诉讼具有司法属性,不属于具体行政行为、不具有行政权的属性,因而赋予行政机关公益诉权与行政机关的宪法职能相悖。其二,行政机关提起公益诉讼会打破诉讼平衡。其三,行政机关提起公益诉讼会掩盖行政失误,不利于通过公益诉讼揭示行政违法。[12]有的则建议,应对行政机关的范围加以限定,即规定“有管理职责的行政机关可以在其管理范围内为公共利益或无人代表的民事利益提起公益诉讼。”[13]笔者认为,即使认为有必要赋予行政机关提起民事公益诉讼的原告资格,也无法在《民事诉讼法》中一一作出列举,而应当针对不同情况,在相关特别法中分别作出规定,理由在于:

  从类型上讲,行政机关与检察机关不同。检察机关的含义或者说其具体所指何机关是非常明确的,不存在理解和认定时的模糊性,故立法上针对可提起公益诉讼的损害社会公共利益的情形,在民事诉讼法或有关实体法中完全可以对检察机关的原告资格作出一般性规定。而行政机关的类型繁多,包括各级人民政府和各级人民政府的行政职能部门(即各级政府针对各个领域的行政管理所设立的行政主管部门),若抽象地规定“行政机关”或“有关的行政机关”可提起民事公益诉讼,则其所指对象并不明确,诉讼实践中予以认定时就具有模糊性、随意性。即使采取“有管理职责的行政机关”之表示,但对于到底是指什么行政机关以及该机关可针对什么具体领域内的公共利益提起诉讼,仍然需要相关实体法作出具体规定。故“行政机关”这类公益诉讼主体不适合在民事诉讼法中作概括性规定,而应当在有关特别法中予以明确。

  从行政管理和民事公益诉讼的关系来看,不宜概括性规定行政机关具有民事公益诉讼原告资格。很多情况下,行政机关对于相关领域的公共利益具有维护、保护的法定职责,例如在惩治环境污染的行为、维护生态平衡、保护历史文化遗产、确保食品安全、监管产品质量、查处垄断性行为等诸多方面,行政机关均具有广泛的行政管理和处罚权限,有权对有关企业、社会组织或个人造成的损害国家利益和社会公共利益的案件进行查处,不必作为诉讼主体再将案件起诉到法院。就行政机关而言,最为重要的是,其应当不折不扣地履行好自己的行政职责,而且,在很多情形下,如果行政机关不折不扣地履行了自己的行政职责,则不需要通过提起民事公益诉讼的方式维护公共利益。也就是说,依照法律的规定,如果行政机关的查处能够弥补公共利益所受损害,则不存在提起民事公益诉讼问题,更遑论由行政机关提起此类诉讼了。只是在行政机关已经依照相关法律的规定对行为人采取了处罚,但该处罚尚不能弥补公共利益所受损害的情况下,才有必要通过民事公益诉讼的方式追究行为人的责任。而此种情形之认定以及此种情形下某种行政机关是否适于作为民事公益诉讼的原告,均有必要由具体实体法作出规定。

  从民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系来看,不宜抽象地规定行政机关具有民事公益诉讼主体资格。如上所述,行政机关对于公共利益往往具有法定的保护职责,因而在有关企业或其他主体损害公共利益或有损害的危险时,首当其冲的是行政机关应当行政作为,而对于行政机关不履行此类职责之行为,更为重要的是应当建立完善的行政公益诉讼制度,赋予检察机关、社会团体乃至公民个人行政公益诉权,由其诉请行政机关履行其法定职责以保护公共利益。因此,就公益诉讼制度的构建而言,行政机关更多情况下是处于被告的地位,即充当行政公益诉讼的被告,而不是充当民事公益诉讼的原告。

  从某些损害公共利益的行为与行政机关的关联性来看,行政机关没有起诉的动力。一方面,我国的行政机关与很多市场经济国家的行政机关存在很大区别,这些国家的行政机关一般不直接介入经济和市场活动,而我国的行政机关在诸如兴办企业、招商引资、建设开发等很多经济活动中都直接参与,很可能成为公益案件的侵权主体或共同侵权主体。另一方面,有些损害公益的行为,例如对于某些污染环境或造成生态破坏的行为等,虽然行政机关未直接参与,但出于发展地方经济之狭隘利益的考虑,行政机关很可能默许乃至支持这些损害公益的行为,从而不愿意提起诉讼,甚至阻止有关主体提起诉讼或对其调查收集证据不予配合、支持,或者给法院施加压力,不让其受理和审判此类诉讼。

  总之,笔者并不反对赋予行政机关民事公益诉讼主体资格,但是认为不宜在民事诉讼法中抽象地规定行政机关享有提起民事公益诉讼的资格,至于到底在哪些情形下有必要赋予其原告资格,应当在相关实体法或特别法中予以具体规定。同时,应特别注意的是,相关法律中应当明确在哪些情形下有关行政机关可以作为民事公益诉讼的原告以及在哪些情况下其可以作为行政公益诉讼的被告,防止行政机关以提起民事公益诉讼的方式去掩盖其行政不作为和行政失误等现象。

  

  四、“有关组织”的范围和条件应在特别法中予以具体界定

  

  对于“有关组织”这类主体,2012年4月第二次审议的民事诉讼法修正案草案表述的是“法律规定的机关和有关社会团体”,最终通过的条文则改为“法律规定的机关和有关组织”。对于这一改动,全国人大常委会法工委的解释是,对社会团体的概念,无论是专家还是社会上都有不同的认识。社会团体是一个大概念,还是一个窄概念?在理解上会有差异。如果是大概念,可能把很多“团体”都包括进去,但实际上我国民政部门登记的社会团体只占社会组织的一部分。例如,根据民政部2012年第三季度的统计,目前在民政部门登记的社会组织是48万多家,其中,“社会团体”有26.9万个,“民办非企业单位”20.9万个,还有2793个“基金会”组织。[14]考虑到以上情况,全国人大法律委员会经过慎重研究,把原来的“有关社会团体”改为“有关组织”。至于哪些组织适宜提起民事诉讼,可以在制定相关法律时进一步明确规定,还可以在司法实践中逐步探索。[15]例如全国人大常委会已启动消费者权益保护法的修改工作,正在研究哪些涉及到保护消费者的组织,在消费者权益受到侵害时有权提起或适宜提起公益诉讼。因此,对于“有关组织”这类公益诉讼主体,未来相关法律在进行界定时,须特别注意以下两个方面的问题:

  (一)须针对公益诉讼领域的不同而规定不同的组织具有原告适格

  如前所述,《民事诉讼法》第55条对有权提起公益诉讼的组织只是作了一个宣示性、指引性的规定,从该条文中并不能得出什么组织具有公益诉权的结论,因此,具体到各个领域的公益诉讼问题,就需要在相关法律中就有权提起诉讼的组织分别作出规定。而相关法律在进行界定时,必须与有关组织的设立宗旨和业务范围联系起来,即有权提起某个领域的公益诉讼的组织,应当是在该领域从事公益活动的组织。例如,对于损害公共利益的污染环境行为,原则上应当规定可以由环保组织提起公益诉讼,但不能规定“作家协会”、“书法家协会”之类的组织有权提起环境公益诉讼;对侵害众多消费者利益的损害公共利益的行为,可规定消费者协会具有原告资格,但显然不能规定“中国孔子学会”、“中华文化联谊会”之类的组织可提起此类公益诉讼。

  (二)应当对有权提起公益诉讼的“组织”设定相应条件

  如上所述,我国民政部门登记的社会组织有48万余家,这些社会组织的情况复杂,良莠不齐,其参与社会活动的技术力量和进行诉讼的能力等情况也参差不齐,因此,为保证提起诉讼的社会组织具有进行诉讼的相应能力,保障公益诉讼在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效地开展,防止和减少滥诉与恶意诉讼的现象发生,有必要从设立时间、设立宗旨、组织结构、活动经费等方面对有权提起民事公益诉讼的社会组织予以一定限制。

  从比较法的角度看,德国、日本、韩国等国以及我国台湾地区在规定团体诉讼制度时,均对有权提起诉讼的团体之资格作了相应限制。例如在德国,根据《不作为诉讼法》的规定,申请登记为享有不作为请求权的消费者保护团体须具备如下条件:具有权利能力(即须具备法人资格);团体章程确定的任务必须包含通过顾问和咨询方式保护消费者利益,且具有非营利性、非临时性;团体已经存在1年以上,并且实际履行了上述章程任务;团体会员必须包括在此领域活动的团体,或者至少75名以上的自然人。[16]

  在日本,根据《消费者合同法》第2条、第13条等条款的规定,享有该法规定的停止请求权和团体诉讼之原告资格的消费者团体须具备如下条件:须具备法人资格;团体成立的主要目的必须是维护不特定多数消费者的利益;具有完善的组织体制和业务规程;理事会的构成及决定方法适当;须确保具有消费领域的专家和法律专家;具有足够的财力基础;该业务应独立于其他业务活动,即在开展请求停止侵害等相关业务以外业务时,不得由于此业务的进行而对适当进行请求停止侵害等相关业务造成或者可能造成妨碍;须经过内阁总理大臣的认定。[17]

  韩国的《消费者基本法》对消费者团体诉讼的原告资格也作出了严格规定,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国家检察官学院学报》2013年第2期
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