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范愉:司法资源供求失衡的悖论与对策——以小额诉讼为切入点

更新时间:2013-09-03 00:12:53
作者: 范愉  

  即所谓程序保障的形骸化—无形中损害了诉讼的质量。同时,小额诉讼会进一步强化法官的职权并缺少相应的制约机制,往往被贬为“二流司法”和“廉价正义”。小额诉讼程序是通过限制当事人的一部分诉讼权利来获得效率的,这一点也正是小额诉讼程序的悖论之一。如何平衡所谓强者与弱者的诉讼平等,诉讼权利是否应该限制、怎样限制、限制的范围等都是必须根据该社会的实际情况慎重掌握的。[20]我国已有一些法学家以缺少法律依据为由,对一些法院尝试的速裁机制提出了质疑。[21]

  

  三、制度设计、资源优化与权利滥用的制约

  

  毋庸置疑,指出小额诉讼的问题和局限并非旨在否定其价值、功能或反对建立这一制度,而是期望这些分析有助于我们以现实主义的态度,[22]慎重考虑成本、风险、条件等因素,权衡利弊、充分博弈,理性地进行制度建构和程序设计。

  当代世界各国的经验教训说明,尽管司法资源供求失衡的矛盾不可能一劳永逸地彻底解决,但却能够不断通过改革和完善尽可能接近这一目标。不言而喻,一味扩大法院、增加法官绝非合理选择,单纯的简易化也不可能从根本上解决司法的困境和问题,唯有采用多元化纠纷解决机制,分流案件、遏制诉讼,同时,注重从细节上慎重设计制度和程序,使其实现效益最大化。德国是理性调节司法资源的典范,法律根据案件的标的额、重要性和类型等分别规定强制调解、非诉或诉讼程序、审级、诉讼费、律师代理(普通案件强制代理而简易案件无需代理)、律师收费标准化,并通过诉讼费激励当事人和律师尽早和解,这些制度措施保证了司法正常运作,也有利于促进当事人的理性选择。不过在这种体系中,小额诉讼作为繁简分流的一个环节,其效益和公平两方面的价值和效果都十分有限。而美国则是通过市场调节司法资源的供求关系,强大的律师产业成为社会解纷成本居高不下的原因,而诉讼本身的昂贵、冗长和复杂,成为节制诉讼的有效调节阀。这必然导致社会向非诉讼机制寻求出路,小额诉讼实际上正是司法社会化的产物,但它在减少了诉讼程序的复杂性和成本的同时,也不产出判例等司法产品;更不可能改变司法资源配置的整体格局。

  基于当代世界各国的共识,优化司法资源配置、控制社会解纷成本至少可以从以下几个方面着手。

  首先,规定诉讼案件受理的最低标的额,并通过诉讼费用加以调节。很多国家都对可提起诉讼的最低限额作出规定,以限制过于琐细的纠纷进入诉讼。在费用方面,必须考虑诉讼成本的合理负担,激励当事人选择合理的解纷方式,并注意控制律师代理费用。毫无疑问,法定代理费制度在控制诉讼成本方面的效果远远优于市场调节、计时制和胜诉酬金制。

  其次,多元化机制的分流,通过专门法院、强制调解、行政前置程序或仲裁等减少民事纠纷向法院集中。近年来,很多国家和地区将尽可能减少诉讼作为民事司法改革的目标,除了在选择性程序中加强激励和引导外,更多的是将非诉讼或专门程序作为法定诉讼前置程序。其意义不仅在于优化司法资源,减少对国家司法权的依赖、降低诉讼的弊端,适应专门类型纠纷处理的需要,[23]还在于培养社会协商自治的纠纷解决文化。此类前置程序旨在限制诉讼,但并不意味着剥夺当事人的诉权,当事人仍可获得司法救济,但是客观上起到了引导和分流作用。[24]

  再次,通过程序设计,对部分司法程序采用行政化和非诉化处理,如督促程序、交通违法处理、协议离婚等,可以由法院专职人员(非法官)进行集约化、流程化、电子化、格式化处理,从而节约司法资源、提高效率。

  又次,法律援助的筛选和分流作用。法律援助的重点是为刑事被告人提供辩护,在民事领域,法律援助历来是一个难题,为了避免这部分资源滥用、无限攀升并诱发滥诉,必须严格把握法律援助案件的审查标准,除当事人的经济状况外,还必须具有法律上的理由、有可能胜诉的案件才能获得援助。如果诉求合理,但诉讼利益过小、远低于诉讼成本,则更适宜采用非诉讼方式处理,如民间调解、仲裁和行政机制等。目前,我国获得法律援助或司法救助的当事人在诉讼中胜诉的比例不高,说明这部分资源浪费较大,而且隐藏着败诉后进入涉诉上访的风险,如果在诉前达成和解则可以极大地节约司法资源、降低风险。因此,不仅需要对法律援助的使用及其结果严格把好关并进行评估,而且应逐步将民事法律援助的重点向非诉讼援助转移,包括政府参与农民工工薪的监管(如设立保证金)和直接干预,以及在大规模侵权事件处理中设立赔偿基金等方式。[25]

  最后,对轻率诉讼、滥用诉权和恶意诉讼以及当事人行为的规制。早在上世纪30年代,法国著名法学家若斯兰就提出权利相对论,指出:“使用像诉讼程序这种可怕的武器,必须要有限制。世界任何国家都认为这种自由权是可以成为滥用的,在日耳曼国家、回教国家、盎格罗萨克逊民族、拉丁民族,无一不是如此。……法国的判例,从来就认为行使诉讼权是可以成为妄滥而可以引起滥用者的责任的”。[26]所谓滥用诉权和恶意诉讼,包括虚假诉讼、欺诈性诉讼、骚扰性诉讼、轻率诉讼等,是指违反法律的本来目的,损害他人或公共利益,不具备合理的诉讼利益、无效益或负效益、无法由法律调整或无法执行的诉讼行为。法律可以通过追究刑事责任、侵权责任、司法惩戒措施以及法律职业的行为规范和戒律等加以规制。在很多西方国家(如德国),律师即使以“公益”为由提起诉讼,也会因可能涉嫌谋取私利或违法职业道德而受到严格的限制甚至禁止。然而,我国不仅没有任何法律对这些行为加以规制,往往还被标榜为“维权”和英雄行为,一些法学家甚至根本否认滥诉事实的存在及其危害。[27]法院和实务部门虽然对此多有体会,但无奈于缺少法律依据,只能不断呼吁并在实践中加以防御。对于一个发展中的社会而言,无论怎样强调司法诉讼的作用,如果忘记了其另外一面,就可能事与愿违:过多的诉讼不仅会压垮司法本身,也会拖累社会发展,将所有琐细纠纷都付诸国家权力不仅无助于树立司法权威,而且会戕害社会的诚信、协商、自治、责任与宽容等多元价值和精神支柱,助长更多的滥用诉权和恶意诉讼行为,最终成为恶性循环。

  具体到小额诉讼问题,各国除采取限制上诉,简化举证和审理程序、格式化诉讼文书等程序简化措施等相近的制度设计外,一般也都会设置替代程序或制约机制,主要包括。1.设置强制调解,减少不必要的诉讼。其目的是通过法定前置减少启动调解的障碍,促进当事人积极协商解决纠纷,通常并不赋予调解协议国家强制力,也不排除当事人诉讼的权利,但可以通过司法审查使其产生诉讼上和解(即生效判决)的效力。强制调解的范围通常比小额诉讼更大,既可由法院附设调解机构、也可由法院外社会或行政机构承担。多数国家和地区的强制调解成功率均在60%以上,有时允许调解人在特定情况下调解不成时可径行作出裁决,使调解和裁决功能相结合,由此减少了小额诉讼的使用及其弊端。2.由非职业法官承担小额诉讼事务,以降低公共成本,节约司法资源。在美国,很多州的小额法院或小额程序是由法院行政官员、临时代用法官(Temporary Judge)、资深律师、司法助理员(admin-istrator assistant)进行审理裁决。有时则由经过培训的志愿者担任“法官”或进行先行调解。在欧盟国家,则是由专职行政官员处理督促程序,或由法官助理、资深书记官、实习法官等审理小额诉讼案件。3.禁止或限制小额诉讼当事人聘请律师代理,以控制私人成本、对抗性和过多的技术性、程序性;法官可以根据职权、经验和裁量对当事人加以法律释明和指导,并可视情况在事实真伪不明时径行裁决,以避免在查明事实和举证中耗费过多成本。

  

  四、现实的可能与对策

  

  尽管上述有关优化司法资源配置和小额诉讼的制度设计已被证明行之有效,但制度和程序的设计还必须与社会的文化传统和公众的行为以及市场和诚信机制等条件相适应,例如,中国仿照欧洲国家建立了督促程序,但由于我国债务人诚信度普遍较低,通常会提出异议,拒绝履行义务,以致这一制度难以奏效。这说明制度移植并不是万能的,而如果只取一种形式,却不能辅之以配套措施,更不可避免使其陷入困境或走向异化。在我国目前的社会和司法环境下,无论是基于人民司法的传统和转型社会纠纷解决的现实,还是基于现行体制和社会公众行为习惯,无论是基于关注民生的情怀还是基于法律意识形态,立法的重点仍将是司法管辖的扩大、诉讼的保护,而很难将上述方案作为重点。由于担心限制诉权会影响公民维权或不利于弱势群体,立法者既不会将强制调解写入立法,也不会将劳动争议等特定类型的纠纷的管辖权转移到法院之外;出于对社会力量的不信任,也不会轻易将部分司法权交付给非职业法官;同时,以诉讼案件数量(收案、结案)作为衡量司法功能和法院政绩指标的机制,在一定程度上也会抑制法院引导当事人采用非诉讼机制的积极性;职权主义的司法传统则宁可倚重简化的审判,也不愿相信调解所能达致的协商正义;而市场化也很难遏制律师行业推动诉讼的欲望。在这种背景下,期待通过立法—《民事诉讼法》修改,建立一个高度理性、完善、统一的小额诉讼程序,可能只是一种奢望。尽管如此,一个相对合理和粗放的制度设计仍是可欲的,根据以往的经验,在立法博弈中,关注国情和现实的现实主义立场会克制某些过于激进的主张,司法机关也会避免采用过于复杂的制度设计,因此,可能的结果是像我国多数制度和程序一样,由立法完成一个基本框架,除了程序的简化会模仿大多数国家的模式外,其他细节都可能被省略,包括对机构当事人起诉次数和律师代理的限制等。但这未必不是一个差强人意的结果。由此,基层法院、实务工作者和当事人会在实践中通过博弈,以实践理性和创新不断修正、填充和发展这一制度,使其更接近实际。当然,这也需要付出不统一、不确定、甚至不合法的代价。

  对于小额诉讼的制度建构和立法而言,较为合理的发展方向和选择包括以下几个方面。

  首先,通过调解改造小额诉讼程序,实现调裁结合。小额诉讼程序是诉讼与非诉讼方式(ADR)之间的联结点。尽管高度简化,小额诉讼程序的成本仍高于其利益,为克服其弊端或局限性,小额诉讼程序必然向非正式性和非诉化方向演进:或走向行政化或仲裁化,或是向调解靠拢。为了扬长避短,小额诉讼在程序上更适合采用调解与裁决结合的方式:强调调解优先,以促成大多数案件达成和解,避免简单裁判的各种弊端;而在少数案件无法达成合意时,可以径行裁决,以避免另行启动程序,以降低成本,克服调解不成造成的延误和程序重复。调裁结合是当代纠纷解决机制的最新趋势,很多国家或者在调解中设立决定(裁决)环节,或者在裁决(包括各类仲裁)程序中增加调解前置,[28]我国很多法院的速裁庭同样是绝大多数案件以调解结案。在这个意义上,小额诉讼程序完全可以被调解制度所吸收或合流。

  其次,注重地方差异,给各地保留一定的灵活和发展空间。小额诉讼设计的多为社区纠纷,与地方经济、社会、文化息息相关,一般而言,中心城市是小额诉讼集中多发之地,而稳定的农牧区则往往能形成“无需法律的秩序”。[29]因此,小额诉讼程序往往都是地方性的,如美国各州有关小额诉讼的法律规定各有不同,德国也将设置强制调解的权限交由各州自行决定。我国城乡、东西部及各民族地区的纠纷解决和基层司法需求和样态差异较大,近年来,各地法院因地制宜地创造了很多繁简分流的程序和措施,尽管形式多样、各有侧重,但都取得了一定的效果,往往异曲同工或殊途同归。立法在完成小额诉讼的基本原则和法律框架后,可以由各地方根据自己的实际情况、条件、能力和社会需求对小额诉讼程序加以具体化和灵活运用,但应尽量避免重复和低效的设置。[30]

  最后,在立法未设置强制调解、滥用限制等制度的情况下,应允许各地基层法官根据个案或类案的需要,通过司法裁量加以调节。例如,在特定机构一次性起诉较多消费者或用户时,如确实可能出现不利于弱势群体的局面,法院可以要求其拆分为若干批次分别起诉,或要求整先行调解,在有利于当事人和社区治理的前提下,也不妨尝试将小额民事案件全部先行提交人民调解组织调解。同时,法院也可对滥用诉权的行为进行劝诫或引导由民间调解解决。

  毫无疑问,司法资源配置和效率的问题涉及诸多的社会因素,并不仅仅是程序设计问题,立法不能仅从意识形态、法律、逻辑和法律职业的利益出发,应该注意总结基层的实践经验,对社会需求、当事人行为习惯和选择偏好、成本效益、风险等进行深入调研、科学评估和慎重论证,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法律适用》2011年第3期
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