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程琥:高校信息公开行政诉讼若干问题研究

更新时间:2013-09-02 22:41:23
作者: 程琥  

  

  摘要: 高校信息公开行政诉讼有着重要的立论依据,迫切需要在理论和实践中推进。高校信息公开行政诉讼涉及到公开与不公开、主动公开与依申请公开的司法认定,这是人民法院审理高校信息公开行政诉讼案件的基础性问题。同时,人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件时应该平衡好信息公开与学术自主的关系。

  关键词: 高校 信息公开 行政诉讼

  

  随着我国《政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)和《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)的相继实施,高等学校信息公开已经纳入法制化、规范化轨道,对于由此引发的信息公开行政诉讼救济问题已经日益凸显,迫切需要从理论上廓清和实践中推进。

  

  一、高校信息公开行政诉讼的立论依据

  

  高校信息公开作为政府信息公开的一个重要部分,其法律依据主要是我国《高等教育法》和《公开条例》。《高等教育法》第44条规定:“高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”《公开条例》第9条第(1)、(2)、(3)项规定:“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”,“需要社会公众广泛知晓或者参与的”,“反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的”信息应当主动公开,《公开条例》第10条第(9)项规定:“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”属于重点公开的政府信息。高校作为教育机构涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,其招生办学需要社会公众的广泛知晓和参与,高校有大量涉及机构设置、职能、办事程序等情况的信息需要社会公众知晓,特别是涉及高校特困生补助、学生受教育以及学生就业的信息属于重点公开的信息。《公开条例》第37条规定:“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”应当说,《公开条例》第37条属于授权性立法,该条例授权国务院有关主管部门或者机构制定有关教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开具体办法。《办法》是教育部在《公开条例》第37条授权的基础上根据高等学校信息公开的特点和要求制定出来的。

  《办法》没有对高等学校信息公开行政诉讼救济作出规定,但并不意味着高等学校信息公开行为可以排除司法审查。从《公开条例》第33条第2款规定看,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照条例执行。既然是参照执行,就应该是全部参照,应当包括对《公开条例》第33条第2款规定的适用。因此,公民、法人或者其他组织认为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当前对于政府信息公开行政诉讼救济几无异议,《公开条例》第33条第2款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第4条第3款规定:“公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的,以该组织为被告。”该款为教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为纳入行政诉讼提供了司法解释依据。纵观近些年来围绕高等学校以及其他公共企事业纳入司法审查问题的争论始终没有停止,因此将高等学校信息公开纳入司法审查具有重要意义。

  (一)高校信息公开行政诉讼是保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权的基本内容

  高校是拥有办学自主权的公共服务机构,是独立的事业法人。扩大高校办学自主权是我国高校发展的方向,但越是自主的地方,就越需要自律和他律。高等教育作为一种公共产品,是为公众服务的,与公众的切身利益有密切关系,必然要以开放的态度面对公众监督。实践中,由于高校信息透明度不高,导致政府、社会和个人对高校的管理与监督的缺失,并且高校与政府、社会和个人之间往往缺乏及时有效的信息沟通,造成信息不对称。知情权是公众在法治社会中应当享有的一项基本权利,保障公众知情权的前提条件就是高校信息公开。只有高校全面、主动、及时、有效地公开公众所需要的高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息,公众的知情权才能得以实现。公众参与是高校管理民主化的一项重要制度,公众关心、参与高校决策、高校办学活动之前,必须了解相关高校信息,否则公众参与也就很难取得实质效果。同样,表达权和监督权的实现也同样必须依赖于高校信息公开。高校信息公开恰好为师生员工和社会公众提供了监督高校依法行使处分权和学术权力的重要渠道,特别是将高校信息公开行为纳入司法审查又恰好为高校信息公开行为提供了由中立第三方公正评断的基础,由此师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权也才能最终得到保障。

  (二)高校信息公开行政诉讼是建立健全高等学校信息公开法律救济体系的关键环节

  关于高等学校信息公开的救济问题,《办法》第四章监督和保障作出规定。《办法》从制度规范层面上对于公开内容、公开程序、监督和保障等作出了规定,特别在监督和保障制度方面设计了监督检查制度、年度报告制度、社会评议制度、举报调查制度、责任追究制度等制度规范,以加强对高校信息公开的监督和保障。[1]从这些规定内容看,仅限于社会监督、行政监督,对于其他监督和救济方式,特别是行政诉讼救济方式则没有规定。这种规定是由《办法》的规章属性决定的,作为规章不应对司法救济方式作出规定。这些制度预期能够发挥的功效应毋庸置疑,但是仅有这些还是不够的。对于高校信息公开行为而言,除了社会监督、行政监督之外,还应该有司法审查的监督和救济。否则,高校信息公开制度规范体系不仅是不完整的,而且运行起来也会缺乏有效司法保障。《办法》没有对行政复议、行政诉讼救济作出规定,这主要是基于《立法法》有关诉讼制度只能制定法律的规定,《办法》作为规章,显然是不能对行政诉讼作出规定的。既然作为规章的《办法》无权对行政诉讼救济作出规定,那么对于其无权规定而又恰恰需要规定的事项,在实施过程中自然应该适用《公开条例》关于行政复议、行政诉讼的有关规定,这也是《公开条例》关于参照执行的要旨所在。如果简单地以《办法》没有规定为由,一概排斥行政复议、行政诉讼救济,在理论和实践上均难以立足。

  (三)高校信息公开行政诉讼是破解当前高校以及其他相关组织行政诉讼难题的重要途径

  近年来,高校教育类行政诉讼案件在全国呈上升趋势,这类案件涉及范围广,包括高校等教育机构与教育行政部门因行政许可、行政处罚等产生的纠纷;受教育者、教师与教育行政部门因行政管理产生的纠纷;受教育者、教师与高校因教育教学管理产生的纠纷等。受教育者、教师与高校之间基于教育教学管理行为产生的纠纷具有一定的特殊性,社会关注程度高,而各地的做法却截然不同。有的地方对学生以高校为被告的案件直接作为行政诉讼案件受理;有的地方则需先经教育行政主管部门的申诉处理,对申诉处理决定不服的,才可以教育行政主管部门为被告、以高校为第三人提起行政诉讼。对于受教育者、教师直接以高校为被告提起行政诉讼的案件,法院通常不予受理或驳回起诉。为了统一教育行政案件、特别是高校教育行政案件的审理标准,最高法院一直在积极调研推动尽早出台司法解释,以规范、统一教育行政案件的受理、审理及裁判尺度。该司法解释在起草调研过程中遇到的疑难问题较多,其中最为突出的问题在于高校能否作为行政诉讼被告。除此之外,在研究其他诸如行业协会等公共组织能否作为行政诉讼被告时也备受关注。因此,如果说在司法解释还处于艰难调研起草、各方争议依然较大的情况下,把高校信息公开行政诉讼救济制度作为一个突破口,破解长期困扰学界和实务界的高校行政诉讼难题大有裨益。同时,也可以此推动解决其他组织作为行政诉讼被告问题。

  

  二、高校信息公开与不公开的司法判定

  

  高校信息公开行政诉讼作为政府信息公开行政诉讼的一种类型,在受案范围、当事人主体资格、举证责任、审理、裁判等方面与政府信息公开行政诉讼的总体要求是一致的,对于这些问题,实践中也有比较多的分析论证,因此需要以新的视角分析高校信息公开行政诉讼的审查难点及其司法应对。

  高校信息公开与不公开的关系处理是《办法》首先需要解决的问题。应当说,在《公开条例》和《办法》中并没有明确采用“以公开为原则以不公开为例外”的信息公开制度模式。《办法》第1条开宗明义规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息,促进高等学校依法治校,根据高等教育法和政府信息公开条例的有关规定,制定本办法。”这里“依法获取高等学校信息”就是对高校信息依法公开的原则规定。《办法》第二章规定了12项信息是高等学校应当主动公开的,内容涵盖了学校基建、发展规划、学生招生考试、学位评定、就业资助等诸多高校管理环节。同时,《办法》在第三、四章用了17条的篇幅,明确将公开信息的义务主体落实到了校长(学校)办公室,并要求公开办公室及人员的联络信息,责任到人;将公开渠道由传统的纸质媒介扩大到电子媒介;将信息公开的期限、申请公开人提交的证件、缴费等细节明确说明,使高校信息公开有迹可循,可操作性较强。从上述规定看,高校信息公开也延续了《公开条例》确定的依法公开信息的要求。

  为了确保高校信息依法公开,这里需要明确高校信息公开所依之“法”。这里的“法”,既包括上位法,比如《高等教育法》、《保守国家秘密法》、《公开条例》等上位法,也应该包括《办法》。并且,《办法》属于规章,其在效力上要低于《公开条例》等上位法。《办法》的规定应当与上位法规定相一致,否则一旦出现冲突,就应当适用上位法。从高校发展角度看,不可否认,高校信息公开范围呈现出逐步扩大的趋势。同时,也应看到,高校信息公开不是完全公开,也不是无条件无原则公开。高校信息公开程度必须与我国国情和现有阶段相适应,高校信息公开并不是一个孤立的制度,它以社会、经济、法律、社会公众等因素的发展为基础,并与社会、经济、法律、社会公众等因素息息相关。[2]高校信息公开与不公开是同一个事物的两个侧面,这两个侧面构成矛盾的对立和统一,其中公开是主要的矛盾,起主导作用,不公开起制约和平衡作用。高校信息公开的公共利益必须和不公开的公共利益相互平衡,各种利益相互平衡是社会生活的重要基础。[3]因此,对于高校信息公开与不公开的平衡,主要体现在《公开条例》、《办法》等法律规范中,公开与不公开都应有明确的法律依据。在行政诉讼中,法院根据这些规定进行审查。

  从《办法》第7条“应当主动公开”的规定看,把发布这些信息规定为高校的法定义务,第8条还对高校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围作出规定。《办法》第10条对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息作出规定。由于《公开条例》、《办法》从立法上尚未确立以公开为原则、以不公开为例外的信息公开范围,而是采用法定的列举式的公开原则为基础建立起来的。从《办法》规定看,属于不予公开的高校信息的范围标准有三:一是基于保护国家利益和公共利益需要而不予公开。主要包括高校公开信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定,不得损害国家利益、公共利益,不得涉及国家秘密。凡属于国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定和学校安全稳定的高校信息,不得公开。二是基于保护私人利益需要而不予公开。主要包括高校公开的信息不得涉及商业秘密和个人隐私。对于涉及私人利益的高校信息,一般情况下不予公开,但是经权利人同意或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的高校信息,(点击此处阅读下一页)


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