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郑永年:为何体制创新更具红利?

更新时间:2013-09-02 17:03:46
作者: 郑永年 (进入专栏)  

  

  中国体制改革的困难,不仅来自于官僚体制的阻力,也来自于其他各个方面。如果说改革是体制的改革,每一个大大小小的体制背后都是既得利益。在中国,各个阶层的官僚、公务员体系、国有企业、银行、大学等等都是庞大的既得利益。所有这些体制化的既得利益可以大唱改革,但只可改革他人,不可改革自己。例如,知识分子是倡导改革最高调的,但一旦涉及到改革他们赖以生存的体制——大学等研究体制,他们的反对声音也是最响亮的。中国的教育和科研机构是最难改革的一个领域。

  这种情况不仅仅是中国,各个国家都是如此。如何推进改革?中国可以从其他国家学到很多经验教训。一个社会,一旦稳定久了,没有大的伤筋动骨的危机,各方面的利益就会高度制度化,每一个体制背后都会是庞大的既得利益。美国经济学家奥尔森(Mancur Olson)在《国家的兴衰》(The Rise and Decline of Nations)一书中早就论证了既得利益如何阻碍社会经济的发展。他的书出版在1980年代。通过把西方和亚洲的日本、“四小龙”等经济体作比较,他发现西方发达民主国家经济发展迟缓,而当时亚洲的日本、“四小龙”和其他地区的发展中国家的经济则发展迅速。他的一个观点是,一个国家,和平的环境久了,既得利益就强大起来,最终演变成阻力。日本和韩国等经济体,因为有战争等因素,摧毁了原来的既得利益集团,或者有强有力的政治领导力,有能力摧毁既得利益,这些经济体的发展反而很迅速。

  西方1980年代之后的经济发展,也要归功于新自由主义经济政策。英国的撒切尔革命和美国的里根革命,目标都是公共部门的私有化,政府尽量退出公共经济领域,减少对经济活动的监管。这是一场政府的自我革命。尽管在很多社会领域,这场革命因为民众反对而没有发生,但在经济领域,这场革命大为解放了西方的生产力。这场革命也促进了经济领域的创新活动。当然,这场革命也为世界带来了深刻的教训。这场革命之后,政府对一些新的经济活动没有建立监管制度,最后导致了2008年的全球性金融危机。

  

  大众民主成为既得利益

  

  奥尔森所说的这种既得利益阻碍改革的情形,今天仍然继续着。2008年全球性金融危机以来,西方各国都在讨论改革、改革、改革,但所有国家都没有重大的改革动作。为什么?既得利益使然也。欧洲尤其如此。欧洲的主要问题是异化了的福利制度。福利制度本来是要保护社会的最底层,让穷人过上体面的、有尊严的生活。但到现在,福利制度普遍演变成人们的一种生活方式,也就是没有动力去工作,高度依赖于这一制度,也就是一般人们所说的“养懒人”的制度。

  当越来越多的人依赖于这个制度,这个制度就变得不可持续。很多年来,欧洲人知道问题出在哪里,也知道如何去解决这个问题,但就是没有能力去做。原因也能简单,福利制度背后庞大的既得利益。如何克服这个庞大的既得利益?这是欧洲各国所面临的最主要的问题。实际上,大众民主制度本身,已经演变成这个庞大既得利益的最大主柱。

  在民主的两百多年历史中,大多数时间都是精英民主,也就是资产阶级民主。在精英民主情况下,人们的政治权利和人们对社会的经济贡献比较平衡,因为当时投票权(最重要的政治权利)受各种限制,尤其是财产的限制。大众民主的到来,改变了这种情形。在大众民主下,一人一票,人人政治权利平等。但是,人们对一个社会的经济贡献则不一样。这就产生了一个结构性问题——人们可以使用手中的政治权利(选票),来获取经济利益(福利)。

  很简单,当执政者本身的合法性来自选票,当他们的权力基于选票之上的时候,没有人能够超越选票,获取足够的政治权力来改革这种既得利益。在西方,选举往往演变成“福利”的“拍卖会”。这样说,并不是否定福利制度。福利制度的产生,是人类文明的一大进步,它使得穷人活得体面和尊严。但如何防止这个制度被滥用、被挟持,的确是大众民主国家面临的挑战。

  亚洲日本的改革也不容易。日本曾经创造了世界的经济奇迹,在短短的20年间跃升成为世界上第二大经济体。无论是经济的高速发展、社会福利制度的建立,还是政治的民主化,日本为世界所瞩目。但是,在过去的20多年间,日本的情况每况愈下。日本政府并不是不想改革,但就是改革不动。小泉纯一郎任自民党首相期间,为了克服庞大的既得利益,就想通过民粹主义,动员民众的方法。这种内部的民粹主义很快导致了外部的民族主义,恶化了和邻国中国和韩国的关系。

  日本民主党高唱改革而上台,但也没有能够做任何有意义的改革。安培政府上台以来也想改革,但再次搞外部民族主义。这使得日本的“改革”进入一个恶性循环。国内庞大的既得利益,实际上很难通过民粹主义的方式来改革。这一点日本和欧洲类似,因为在大众民主下,选票是政府赖以生存的基础。但和邻国搞不好关系,更是进一步制约着内部的经济发展。至少到现在为止,人们还看不到日本的前途在哪里?

  实际上,无论是欧洲还是日本,从历史上看,庞大的既得利益只有通过强有力的政府才能加以克服。但如果大众民主产生不了这样一个强有力的政府,任何有意义的改革将会非常困难。

  美国的情形要好一些。美国的民主制度一直在避免欧洲式的福利制度。民主制度有利于一些方面的改革,但不利于另一些方面的改革。福利制度就是一个很好的制度例子。福利制度的产生和民主制度并没有必然的联系,例如德国的社会保障制度,是俾斯麦时代创始的;法国的大众教育制度,是拿破仑时代创始的。但民主制度产生以来,大大推进了福利制度。也就是说,福利制度的改进,和民主的扩张相关。

  

  美国具制度创新能力

  

  不过,如前面所讨论的,现在的大众民主制度本身,已经成为改革福利制度最大的阻力。美国并没有欧洲国家那样的负担,其中一个重要原因在于,美国并没有欧洲那样由政府主导的福利制度。美国的很多福利和企业有关。美国之所以被视为是典型的资本主义社会,主要是因为美国一直在抵制欧洲那样的福利制度。

  实际上,更为重要的原因在于美国制度的创新能力。从改革和发展的角度看,美国民主政治制度的优点,并不在于其改革容易,而在于其创新容易。美国体制的改革并不容易。体制改革会触动既得利益,所以没有危机就不会有重大的体制改革。美国的体制改革,大多发生在重大的危机之后。19世纪欧洲风起云涌的工人阶级运动,触动了美国的统治者加紧了各方面的制度建设,尤其是经济监管制度。上世纪30年代大萧条,促成了美国的社会保障制度的建设。要强调的是,这些制度建设是增加新的制度,而不是改革老的制度。尽管建设新制度也要触动既得利益,但建设新制度显然要比改革老制度要容易。

  要注意到,并不是每一次危机都能被用来克服既得利益。例如2008年美国次贷危机导致了全球性金融危机,但要改革华尔街的既得利益非常困难。到目前为止,人们并没有看到美国政府有真正有效的举措来改革华尔街体制。再者,因为在大众民主下,政府所受的制约越来越大,即使是意在建设一些新制度的改革,也越来越困难。例如2008年之后,奥巴马政府试图进行一项只涉及到数千万人的医疗体制改革,就遇到了政治上的强有力的抵制。

  但从总体上说,比较欧洲和日本,美国制度表现出强大的的创新能力。几个方面的制度,保障了美国社会的三个社会角色的创新能力,即地方政府、企业和社会。第一,美国具有一个典型的联邦制结构,容许地方政府有巨大的创新空间。地方政府具有很大的立法权,这是地方政府创新的制度保障。这是法国学者托克维也尔早就观察到的。较之法国的中央集权制度,美国权力相当分散,这使得美国的制度更具活力。

  第二,美国政府本身没有企业,企业的自主权保障着企业的创新。企业是政府的财源,企业做好了,政府的财源就充足。反之,企业做不好,政府的财源从哪里来?所以,美国的企业是世界上最自由的,因为他们面临的来自政府的管制和规制,较之其他社会少。美国的军事工业更是说明了这一问题。美国是世界上最强大的军事大国,但政府本身并不拥有军事工业。美国的军事工业创新,完全由企业来完成。政府每年把巨大的国防费用导入私人企业,企业拥有巨大的科研经费来自主创新。冷战期间,美国能够战胜当时的苏联,依靠的是企业。苏联政府拥有企业,依赖政府企业来创新。尽管也在很多领域发展出高科技来,但显得不可持续。整个国民经济的军事化最终导向了经济的解体。

  第三,美国社会的高度自治,社会创新能力比任何国家要强。这也是托克维也尔所观察到的。根据社会经济政治发展的需要,新型社会组织层出不穷,履行着不同的功能。社会组织本身,承担了很多在其他国家要由政府承担的功能和责任,这有效地减轻了美国政府的负担。在很大程度上,美国与其说是一个民主社会,倒不如说其是一个创新社会。

  创新就是在既得利益之外,培养新的利益,在旧的体制之外,培养新的体制。新利益的产生和成长,有利于改革老的利益,新制度的产生和成长,有利于改革旧的制度。这里谈了那么多国际经验,主要是想要说明,中国的改革是可以进行下去的。实际上,如果从制度创新的角度来看中国经验,更容易回答如下关键问题:中国以往的改革是如何成功的?现在的改革为什么进行不下去?应当做什么将改革进行下去?


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文章来源:联合早报
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