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王小鲁:关于推进财税体制、土地制度和户籍制度改革的建议

更新时间:2013-08-29 23:59:39
作者: 王小鲁 (进入专栏)  

  扩大了不公平分配。

  以上这些问题,是导致腐败和收入分配失衡的重要原因。因此推动财税体制改革已成为防止腐败、纠正分配失衡、转变政府职能的关键环节,是今后一个时期应重点推进的改革领域。

  当前,各级政府全口径财政收支的公开化应继续推进,公开到细目,并准备条件,进一步扩展到所有政府投资项目和大额政府采购项目的账目公开,置于公众监督之下。

  建立政府性基金预算是建立统一财政预算体系的第一步,目标应是所有政府收入纳入财政预算,杜绝一切非规范收费。未来任何新的收费项目必须通过人大讨论,立法程序批准。

  除了继续推进这些改革之外,下一步财税改革应重点建立政府支出标准,规范支出,并进一步调节政府收入。建议采取以下措施:

  1.政府乱花钱和分配苦乐不均的基本原因是财政纪律松懈、政府机构膨胀、财政支出没有规范标准、监督缺乏依据。建议对党政机关的机构运行支出和公共服务支出分别建立标准,规范各级政府的财政支出。

  为此有必要在现行财政支出报表体系外,增设按用途分类报表,把政府支出分为“机构运行支出”(相当于过去的广义行政管理费)和“公共服务支出”两大类。现行财政支出分类是参考国际货币基金组织的办法修定的,取消了行政管理费类别。这有利于与国际标准接轨,但我国国情和政府管理水平与发达国家相比差异很大,按现行财政支出分类不利于控制行政性开支。新报表应将维持政府各部门运行的支出从各项职能性支出中全部剥离出来,与现有的“一般公共服务支出”类别合并,形成“机构运行支出”大类。其余各项职能性公共支出全部归入“公共服务支出”大类。

  “机构运行支出”和“公共服务支出”应分别制定刚性支出标准,分渠道管理,不允许混用。“公共服务支出”应由财政部门按标准直接向使用者拨付,不由相关职能部门分配。各级人大建立审计机构对政府收支进行监督,各级人代会应对全口径预算决算进行实质性审查,审计和审查结果向社会公开。

  2.“机构运行支出”标准的制定应尽可能与行政体制改革结合进行。

  首先,针对政府机构臃肿膨胀的情况,按各级党政机关(不包括医院、学校等公共服务部门)公务人员占常住人口的千分比制定合理的“财政供养人口标准”,以界定各地政府规模。合理的财政供养人口标准应该是公共服务均等化的重要基础和尺度。用几年时间,把目前各地编制内外的财政供养人口压缩到标准以内。该标准可以对边远、落后、人口稀疏地区适度放宽。

  其次,按“财政供养人口”设立人均行政经费支出(包括人员工资和一般行政管理费用、机关服务费用、离退休费用)的刚性分项标准,严格限制政府消费。该标准可根据各地经济发展水平、社会工资水平和物价水平等因素分为高低几档,乘以“财政供养人口”即成为各地方政府的“机构运行支出”标准。一定几年,其间只根据物价和工资增长指数进行调节。对超编人员不提供额外经费,也不允许政府自行“创收”。随着财政供养人口的减少,用几年时间,把机构运行支出压缩到合理水平。

  3.以公共服务均等化为基本依据,在承认地区差别并逐步缩小差别的原则下,分几档制定地方各项“公共服务支出”标准,例如中小学教育经费标准按辖区常住学龄儿童和青少年人数制定;医疗卫生经费标准按辖区常住人口数制定;社保费用标准按辖区应保人数制定;农林水利投资和补贴主要按各地务农人口数和农业生产条件制定。标准确定后,每年根据预期经济增长率和财政收入增长率进行调整。各项公共服务支出标准合计,形成一个地区总的“公共服务支出”标准,不得随意突破。

  4.国家制定按常住人口计算的人均财政支出基准,并根据各地经济发展水平、自然地理条件、民族和历史因素等差异,分几个档次制定调节系数,形成各地区的人均财政支出标准。应制定时间表,逐步缩小因历史因素和经济发展水平不同导致的地区差别,逐渐实现公共服务均等化。各地财政支出标准由人均财政支出标准乘以辖区常住人口得到。各地“机构运行支出”标准和“公共服务支出”标准合计不应突破当地财政支出标准,并通过测算和调整与后者衔接。上述标准一旦确定,应向社会公开,使社会公众能够对各级政府财政资金的使用情况进行监督。

  5.中央根据基期年份各地财政支出标准与实际财政收入的差额,确定对各地的一般转移支付标准。一定几年,逐年按一定的增长率调整。自建立标准之日起,将绝大部分专项转移支付变为一般转移支付,充实地方预算,减少地方政府对卖地的依赖。未来专项转移只用于少数有全局意义的重大项目,并纳入地方预算,向社会公开,接受地方人大监督。

  6.政府建设投资和其他支出项目都应细化和完善招投标制度和审计制度,并运用利益制衡机制,推广外部监督,切断利益关联。例如由财政部门而不是项目执行部门组织投资项目审核;委托社会中介机构以其业务资质为担保进行政府项目审核监督,并对结果进行再评估;再如由医保部门而不是卫生部门组织药品招标采购,以抑制高药价。政府投资和大项采购的账目应向社会公开。

  7.提高资源性和垄断性收益的税赋。目前对石油和天然气从价征收的5%资源税,力度不到澳大利亚新颁布的资源税税率(利润的30%)的一半。而且从价税的税负容易向消费者转嫁。建议修改为针对利润额征收资源税,税率在利润的30%~40%之间确定,并扩大到煤炭和其他资源领域。对银行业、房地产业等不充分竞争和具有垄断性的高利润行业,征收垄断利润调节税。对股市和土地市场的暴利征收暴利税。

  8.将国有企业红利上缴比例提高到30%—50%(低利润竞争性行业、有特殊需要的军工企业和已征收垄断利润调节税的企业可适当降低),同时将大部分国有企业股权划归社保基金,以满足社会保障需要。社保基金可委托国资委代行监管和投票职责,避免监管空缺。

  9.现行个人所得税对工薪所得的最高税率为45%;个体工商户最高35%;财产性收入20%,不累进;股票交易所得免征所得税。这实际上导致了高收入者低税负。建议修改个人所得税法,对各类收入按统一的累进税率征税,实现公平税负,最高税率可设为35%。并准备条件向以家庭为单位的征税制度过渡。对大额股票交易所得取消免税。同时要严格税收征管,杜绝非劳动收入大量逃税的状况。

  10.推进房产税改革以改善地方财政收入结构、抑制高房价;建议与土地出让制度改革配套进行。

  上述改革如能够落到实处,必将大幅度压缩不必要和不合理的政府支出,节约大量公共资源,并为改善公共服务开辟更广泛的财源,同时也起到调节收入分配,缩小贫富差距的作用。这些改革会触动一些机构和人员的既得利益,可能遇到阻力,难以一步到位。因此在方案设计上,考虑了制定时间表,分步实现的方式,以减少阻力,在避免过大震荡的条件下逐步完成改革目标。

  

  三、关于改革土地征用和出让制度的建议

  

  现行征地和土地出让制度弊病很大。

  其一,宪法规定农村土地为农村集体所有,而现行征地制度由政府低价征地、高价卖地,收入归政府,这与宪法相悖,侵占了农民的合法权益,导致政府与老百姓之间频繁发生利益冲突。

  其二,巨大的利益刺激地方政府过度热衷于征地、开发、投资,偏离了提供公共服务的政府基本职能,并加剧了投资过度、结构失衡。

  其三,商用和住房用地的供应由政府独家垄断,是推高地价和房价的一个基本原因,同时地方政府为招商引资等目的而低价供地,又导致了土地资源的低效利用和浪费。

  其四,政府土地收入的管理不规范、不透明,是腐败、公共资金流失和浪费的高发领域。

  其五,未来70年土地使用权的收益,政府一次性收取,一次性花掉,寅吃卯粮,透支未来,不可持续。

  上述情况如不改变,很难实现发展方式转变、经济结构再平衡和政府职能转变。建议与财税体制改革相配合,适时改革土地征用和出让制度。

  1.在合理调整财政资金分配、规范政府支出的基础上,地方财政就没有必要也不应该过分依赖土地收入。建议逐步开放土地市场,除少部分公益用地可以参考市场价格征地外,其余的土地转让在符合国土资源规划和市政规划的条件下,允许供需双方自主交易,不必通过政府征地的过程,以落实宪法赋予农民的土地集体所有权。这有利于保护农民合法权益,改善收入分配格局,也有利于平衡土地供求,使地价和房价回归合理水平。

  2.有条件的地区应由政府组织土地公开交易平台,制定严格的竞标程序,所有土地交易应通过平台,按规定程序进行,过程必须公开透明,接受监督,禁止场外交易,切实保障出让土地农民的合法权益。

  3.目前工业用地、政府投资和招商引资项目的低地价,导致土地资源严重浪费和收益流失。开放土地市场后,应实现同地同价。这有利于实现土地资源合理有效配置和公平竞争。虽然一些工业项目可能因此导致成本提高,但工业回归其真实成本,有利于理顺成本效益关系,促进增长方式的转换,其利远大于弊。

  4.目前很多地方村级治理不完善,村委会不一定能代表农民集体利益。因此在土地交易中,必须坚持农民自愿的基本原则,保障土地集体所有权带来的各项权益落实到农户,防止出现截流、侵占农民利益的现象。在土地确权的基础上,为农民对土地的合法使用权提供法律保障,使农户成为土地转让的真正受益者。

  5. 在大城市周边,土地出让会产生巨额溢价收入,这实际上来自城市化的溢出效应,不应全额归原土地所有者和使用者,使少数人暴富。可以划分区域制定基准地价,对初次出让和二级土地市场转让产生的土地超额溢价征收高比例的土地增值税,主要用于支持户籍制度改革和进城农民工的社会保障,使广大农村居民通过参与城镇化,分享土地溢价带来的利益。

  6.过高的房价不降下来,就没有社会和谐可言。开放土地市场有助于抑制高地价,同时有必要推行房产税改革。房产税是抑制房地产泡沫、降低过高房价和调节财产收入的有效手段,但因为在现行土地出让制度下政府已经获得巨额土地出让收入,并因此在某种程度上推高了地价和房价,再征收房产税可能引发普遍抵触情绪,增加了推行的难度。因此房产税改革应与土地出让制度改革相配合,避免“双重征税”之嫌。

  7.同时,房产税设计应以不加重大多数自住房所有者负担为宜,设定合理免税范围,征税主要针对占有超大面积住房和拥有多套房产以谋利的少部分富裕人群。异地房产应合并计算,并尽可能扩大全国大中城市住房信息系统联网覆盖面。同时,对这项改革的积极意义及拟议的免税范围等进行广泛宣传,以取得大多数居民的支持,形成对少数既得利益者的舆论压力,以便顺利推进。

  8.开放土地市场,也包括允许和保障多种形式的农用地流转。在城市化进程中,伴随大量农村人口进城,必然要求农村土地资源重新配置,因此土地流转是大势所趋。通过农用地自愿合理流转,可以最大限度减少土地抛荒和低效使用,促进土地的规模化经营和农业的现代化转型,也有利于离土离乡农民实现他们的合法权益,改善收入分配。在制度上应为此开辟通道,鼓励农业大户、家庭农场、农村合作组织和公司化经营等多种形式的农业转型。

  9.一部分离土离乡农民要求一次性转让承包地使用权,是城镇化发展的必然结果,应该随着城镇化进程,有条件地稳步开放。可以选择一部分条件较成熟的地区先行试点,并对一次性出让设定限制条件,例如在城镇有稳定的职业、住所并参加城镇社保满一定年限。

  10.积极稳妥开放农村集体建设用地和农民宅基地市场交易(包括一些地区发明的土地指标交易),也同样有利于土地资源合理配置和实现农民合法权益,有利于经济欠发达地区的农民参与分享城镇化带来的好处,对提高经济效率、促进城市化发展、改善收入分配,都有积极意义。特别要防止有些地方政府出于政绩和其他利益考虑,不顾当地条件硬性推进合村并居,强迫农民转让土地。

  11.农用地流转和其他各类土地的市场交易都必须遵循农民自愿的原则,严禁强制推行,导致农民失地。建立正规的土地流转市场,有利于进行监管,杜绝强买强卖、侵害农民利益的现象。政府和司法机关有责任监督土地交易、维护交易的公平性和保护农户的合法权益。

  上述改革旨在实现以下目标:其一,平抑地价和房价,使之回归合理水平。其二,使出让土地的农民能够参与分享土地收益。其三,促进土地资源合理配置,为城镇化健康发展提供基础条件。其四,通过房产税和土地增值税改革为地方政府提供可持续的税源,为公共服务提供资金,并调节收入分配,缩小收入差距。

  

  四、关于改革户籍制度,促进农民工市民化的建议

  

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