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王克稳:论我国集体土地征收中的被征收人

更新时间:2013-08-23 17:43:29
作者: 王克稳  

  

  摘要: 集体土地征收中的被征收人是因集体土地征收而丧失权利或影响其权利行使的人。在我国,集体土地使用权与所有权的分离以及土地的多功能及多用途性使得我国集体土地征收涉及的权利人非常复杂,需要理论上的认真梳理;同时,他们在土地征收中的法律地位需要立法上的明确规定。

  关键词: 土地征收 被征收人 集体土地所有权人 他项权利人

  

  土地征收,是指行政主体基于公共利益的需要,以强制方式取得土地所有权及其他土地物权,并给予土地权利人相应补偿的法律活动。土地征收中涉及的当事人主要有三方:一是征收人,即行使征收权的主体,通常为代表国家履行征收职能的行政主体;二是被征收人,系指因土地征收而丧失权利或影响其权利行使的人,土地征收中的被征收人分为征收标的的所有权人及其他权利人两类,前者系指土地所有权人,后者是指土地所有人以外其他一切对该土地享有权益、且因土地征收而蒙受损失之人;[1]1704三是需用地人,即为了实施公益项目而申请进行土地征收的人,又称土地征收请求权人。由于被征收人是对征收标的享有权利或其权利因征收受到影响的人,因此,被征收人是土地征收中最为重要的当事人。鉴于土地的多用途性及利用的复杂性,受到土地征收影响的不仅仅是土地的所有者,还包括对被征土地享有独立权利的人以及因土地征收而使其权利受到影响的人。因此,明确被征收人的主体资格直接关系到谁有资格参与到征收法律关系之中,独立享有征收法律、法规所赋予的各项权利;同时,可以理顺土地征收中各类复杂的关系,有利于被征收人基本权利的保护,特别是补偿范围的确定与补偿款的合理分配,避免土地征收中争议纠纷的滋生。

  

  一、我国集体土地征收涉及的主要权利人

  

  因土地征收中的被征收人为因土地征收而丧失权利或影响其权利行使之人,故我们的分析首先从集体土地上的主要权利人开始。

  在我国,集体土地征收是消灭集体土地所有权的行为,因此,集体土地征收所涉及的权利人首先是集体土地的所有权人。但与土地私有制情形下的土地征收相比,土地使用权人与土地所有权人的分离使得我国集体土地征收较私有制国家的土地征收要复杂得多,集体土地征收涉及的权利人远不仅仅是集体土地的所有权人,甚至主要的权利人不是所有权人而是该土地的他物权人。根据集体土地功能与用途的不同,我国的集体土地可分为承包经营性用地(包括耕地、林地、草地及其他农业用地)、宅基地、自留山、自留地、集体建设用地。而这些不同功能的集体土地使用权都为我国的立法所肯定。(1)关于土地承包经营权。物权法第124条规定,农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。第125条规定,土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。因此,土地承包经营权是权利人对其承包经营的集体所有或者国家所有由集体使用的土地依法享有的占有、使用和收益的权利,土地承包经营权是我国集体土地上的一类十分重要的用益物权。(2)关于宅基地使用权。物权法第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此,宅基地使用权是权利人为了建造自有自用房屋及其附属设施而对集体土地享有的占有、使用的权利。宅基地使用权是为物权法所确认的、我国所特有的又一类用益物权。(3)关于自留山、自留地使用权。自留山、自留地是我国特定历史条件下的产物,是在农业合作化运动和人民公社化运动中农村土地由农民所有转变为集体所有时出现的对集体土地的一种特殊的使用形态,“自留地”一词最早出现在1955年的《农业生产合作社示范章程草案》中,1962年中共八届十次全会通过并发布《农村人民公社工作条例》(修正草案)(即通称的“人民公社60条”),该条例第40条规定,由生产大队或生产队划出耕地面积的5%-7%分配给社员家庭作为自留地,长期不变,用于开展家庭副业生产。因此,自留山、自留地使用权是指社员依法对在农业合作化后集体分配的自留山、自留地所享有的在自留山、自留地里种植农作物的权利。集体土地实行承包经营制后,自留山、自留地仍被保留下来并为宪法(第10条第2款)、土地管理法(第8条第2款)、物权法所确认,物权法第184条将自留山、自留地的使用权作为与耕地、宅基地并列的一项集体所有的土地使用权作了明列和规定。实践中,不少人将自留山、自留地混同于承包地,实际上,两者虽同为集体土地使用权,却是两种不同类型的使用权,分别构成各自独立的用益物权,两者的区别具体体现为:土地承包经营权是有期限的使用权,而自留山、自留地使用权是无期限的使用权;土地承包经营权可以依法流转,而自留山、自留地使用权不得流转。根据农村土地承包法的规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转(农村土地承包法第32条),通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转(农村土地承包法第49条),而自留山、自留地使用权不得流转,也不能入股或抵押;土地承包经营权可以由本集体成员享有,也可以由本集体经济组织以外的单位、个人享有(农村土地承包法第48条),而自留山、自留地只能由本集体成员享有。(4)关于集体建设用地使用权。集体建设用地是指(乡镇、村或村内)集体经济组织为兴办(乡镇、村或村内)企业、建设公共设施或公用事业而使用集体土地的情形,集体建设用地使用权是指权利人对集体用地享有的占有、使用、建设的权利,与土地承包经营权、宅基地使用权等权利不同的是,我国物权法未将其作为一类独立的用益物权加以规定。(5)地役权。除上述主要的集体土地使用权外,依据我国现行法律的规定,在集体土地上形成的用益物权还包括地役权。物权法第161条规定,地役权的期限由当事人约定,但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。物权法第162条规定,土地所有权人享有地役权或者负担地役权的,设立土地承包经营权、宅基地使用权时,该土地承包经营权人、宅基地使用权人继续享有或者负担已设立的地役权。根据物权法的规定,地役权作为需役地人所享有的一项物权,构成一种独立的用益物权。

  除上述用益物权外,在集体土地上形成的他物权还包括抵押权,又分为两种情形:(1)土地承包经营权的抵押权。根据我国物权法第184条的规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但根据农村土地承包法第49条的规定,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法抵押。因此,土地承包经营权的抵押权构成一项独立的担保物权。(2)集体建设用地上的建筑物及其建设用地使用权的抵押权。物权法第183条规定,乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。因此,集体建设用地上的建筑物及其土地使用权的抵押权同样构成一项独立的担保物权。

  综上所述,在集体土地征收中,涉及的土地他物权人包括集体土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山、自留地使用权人、集体建设用地使用权人、地役权人等用益物权人以及土地承包经营权的抵押权人和集体建设用地上的建筑物及其土地使用权的抵押权人等担保物权人。

  集体土地征收不仅涉及各类他物权人,而且还涉及地上物的所有权人。因土地征收不仅是将集体所有的土地征为国有,而且要将地上物全部拆除或铲除并重新进行规划建设。因此,土地征收在消灭集体土地所有权、用益物权、抵押权的同时必然一并消灭地上物的所有权,集体土地地上物的所有权人也就相应成为土地征收中的权利人。集体土地地上物所有权人主要有两类:一类是地上建筑物、设施的所有权人,另一类是地上农业作物的所有权人。地上建筑物、设施的所有权人又分为两种情形:一是宅基地使用权人建造的住宅及其附属设施。根据物权法第152条的规定,宅基地上的住宅及其附属设施应当归属宅基地使用权人。二是集体建设用地使用权人所建造的建筑物、构筑物及其附属设施。依据物权法的规定,集体土地上建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权应当归属集体建设用地使用权人。地上农业作物包括农业、林业、牧业、渔业等农业作物,地上农业作物的所有权归属土地承包经营权人或自留山、自留地使用权人。

  除上述主要的权利人外,集体土地上的权利人还有:土地承包经营权的转承包人或承租人①等权利人。

  鉴于集体土地权利的复杂性,我们将集体土地上主要权利人图示如下(略)。

  在全面梳理了我国集体土地征收中涉及的权利人的基础上我们再依次分析各相关权利人在土地征收中应具有的法律地位。

  

  二、作为被征收人的集体土地的所有权人及地上物所有权人

  

  集体土地的所有权人在土地征收中属于当然的被征收人,这不是问题。问题在于:我国集体土地的所有人是谁?谁有资格作为所有权的代表?在回答这一问题之前,有必要简单梳理一下我国立法上关于集体土地所有人的规定。宪法第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留山、自留地,也属于集体所有。”②该条规定了农村和城市郊区土地的集体所有,但没有明确具体的所有者。为了解决这一问题,民法通则第74条第2款规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”但民法通则的这一规定既未明确集体土地的所有者,也未明确集体经济组织或者村委会行使权利的性质,而“已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”更是让人难以理解其所有权的归属。1986年通过的土地管理法第10条又再次规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。依土地管理法的规定,集体所有的土地分为三种不同类型并分别由不同的主体行使经营管理权。但土地管理法对集体土地所有权主体的规定仍含混不清,集体经济组织或者村民委员会、村民小组行使的经营管理权是一种什么性质的权利、是否就是所有权?立法回避了这一关键问题。物权法在讨论中曾试图给集体土地找一个主人,可最后还是没能找到,只得再次回避了这一问题。[2]258但物权法第59条第1款规定包括集体土地在内的农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。第2款规定,重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定。第60条规定,对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。与民法通则与土地管理法相比,虽然物权法最终也未能解决集体所有的所有权主体问题,但它明确了集体所有的代表者——村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。

  在物权法已对集体所有权代表者作了规定的情形下,我们这里着重讨论:在土地征收中,由集体经济组织或村委会、村民小组作为集体土地所有权和被征收人的代表在法律上是否具有正当性?在实践中是否具有可行性?首先看集体经济组织,早期的集体经济组织是在改革开放后为解决农村政经分离的问题而以行政建制为基础成立的经济组织,这些集体经济组织从成立起即带有明显的行政色彩,在人、才、物等方面都是由乡镇政府或村委会直接控制,组织的负责人也大多由乡镇政府或村委会的领导兼任或委派,他们实际上只是乡镇政府或村委会的代理人而非农民集体的代表人,由他们代表农民集体等于由乡镇政府或村委会代表农民集体;再看村委会和村民小组,(点击此处阅读下一页)


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