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王克稳:论我国集体土地征收中的被征收人

更新时间:2013-08-23 17:43:29
作者: 王克稳  

  我国的村委会脱胎于原体制下的生产大队,村民小组则脱胎于原体制下的生产队,随着基层政权组织的改革与整合,现在的村民小组在很多地方已经消亡。关于村委会,村民委员会组织法第2条将其定性为基层群众性自治组织,基本职能是负责办理本村的公共事务和公益事业。从实践来看,由于中国目前农村的现实情况所决定,不少地方的村委会多为乡镇政府的附庸,在重大问题的决定上它们实际上充当了地方政府的代言人,在基层地方政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时,它们大多站在了政府的一边,由它们作为集体土地所有者的代表参与土地征收难以真正代表农民的意志、维护农民的利益,因而它们也难得农民的信任,实践中因征地发生的冲突不断,但这些冲突大多是在农民与地方政府之间直接发生的,在发生这些冲突时很少看到村委会的身影特别是作为农民利益代表者的身影,甚至有不少冲突就发生在农民与村委会之间。从以上分析可以看出,在土地征收中,村民小组因不少已经消亡或正在消亡而不具有可代表性,而无论是集体经济组织还是村民委员会它们最终实际都受制于、听命于乡镇人民政府,由它们作为土地征收中被征收人的代表实际上使我国的集体土地征收沦为在上下级政府之间玩的一场土地所有权流转游戏,这就是为什么我国的地方政府征地如此容易、而农民虽为不满却无可奈何、不少人不得不铤而走险暴力抗征的原因所在。综合上述分析可以得出这样的结论:由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收中被征收人的代表不具有正当性和可行性。

  既然由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收的被征收人的代表不具有正当性和可行性,那么,在现行集体土地所有制还难以动摇、集体所有权的主体仍模糊不清的情形下谁有资格作为土地所有者与被征收人的代表呢?对此,我们认为,关键是如何理解物权法第59条第1款规定的“本集体成员集体所有”的含义。关于“本集体成员集体所有”的含义,我国学界有共有说与类似总有说等不同观点,共有说认为,“成员集体所有”是一种比较特殊的共有关系,实际上是把权利落实到村民头上。[2]258类似总有说认为,在成员集体所有下,农民作为成员和集体共同对集体财产享有所有权。[3]我们认为,将“成员集体所有”理解为共有似更合理,这种共有应是一种特殊形态的共同共有,这种共同共有系基于共同拥有本集体(本村、本村民小组或本乡镇)成员的资格而成立,基于法律的规定而发生,在共同共有存续期间共有人对共有物共同地享有权利、承担义务。按此理解,在未来的土地征收立法中,作为被征收人的集体土地所有人行使权利的方式可作如下设计:(1)改变物权法第60条关于由集体经济组织或村委会、村民小组代表农民集体行使所有权的规定,由本集体全体成员依照法定程序选举农民代表代表本集体成员并以被征收人代表的身份直接参与土地征收;③(2)完善、细化物权法第59条第2款关于重大事项的民主决定程序的规定,明确土地征收中农民代表与农民集体的关系。应当明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定,在涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题上必须经全体成员一致同意方能决定,在其他问题上必须经全体成员多数同意方可决定;④(3)修改土地管理法实施条例第26条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定,明确规定土地补偿费归农民集体所有,土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定。

  至于地上物所有权人,无论是建筑物所有权人还是农业作物所有权人,在土地所有权与地上物所有权分离的情形下地上物所有权人的被征收人的主体资格应是没有任何疑问的。土地管理法实施条例第26条规定,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。该规定实际上肯定了地上物所有权人的被征收人的主体资格。

  

  三、关于集体土地上他项权利人在土地征收中的法律地位

  

  如前所述,集体土地上的他项权利人包括土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留山、自留地使用权人、集体建设土地使用权人、地役权人等用益物权人和土地承包经营权的抵押权人、集体建设用地及其建筑物的抵押权人等抵押权人以及土地承包经营权的转承包人、承租人等其他权利人。那么,这些权利人是否都具有被征收人的主体资格呢?

  从域外土地征收的制度实践看,除土地所有权人外,对被征收土地享有他项权利的人,甚至包括因征收而使其权利受到影响的人都可能成为被征收人。在法国,土地征收的范围包括私人所有权以及其他物权,例如用益物权、使用权及居住权、役权、长期租赁物权契约、矿业特许权享有人的矿业权等。[4]356-359在德国,作为征收客体的财产的范围更为广泛,凡是属于基本法第14条第1款第1句的保护范围并且因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利,以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利都包括在内。[5]680在我国台湾地区,土地所有权以外之土地权利亦得为征收之标的,而且,其范围不仅限于民法上所规定的土地他项权利,如地上权、抵押权或其他限制物权、承租权等,其他如“矿业法”上之矿业权、“渔业法”上之渔业权、“水利法”上之水权等权利,也都包括在内。此外,土地权利之外之权利,如土地之改良物(建筑物或工作物),亦为征收之标的物。[1]1700

  在中国大陆,关于用益物权人在土地征收中的法律地位,主要规定在物权法第121条和132条之中。物权法第121条规定,因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿;物权法第132条明确规定,承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。依据物权法的上述规定,再结合物权法关于用益物权编的其他规定,享有被征收人主体资格的用益物权人除土地承包经营权人外,还包括宅基地使用权人、地役权人。值得讨论的是自留山、自留地使用权人和集体建设用地使用权人在土地征收中的地位。关于自留山、自留地使用权人和集体建设用地使用权人在征收中的地位,取决于自留山、自留地以及集体建设用地能否成为土地征收的独立客体以及自留山、自留地使用权和集体建设用地使用权是否构成独立的用益物权。

  关于自留山、自留地的法律性质前面的分析已经表明,它们是不同于承包地和宅基地的一类农业用地,应当构成土地征收的独立客体,关于自留山、自留地使用权是否构成一类独立的用益物权的问题,我国物权法的规定比较模糊,在用益物权编中未将其作为一类用益物权加以规定,但在第184条关于不得设定抵押的财产范围的规定中又将自留山、自留地使用权作为与耕地、宅基地使用权并列的一类集体土地的使用权。我们认为,无论是基于历史还是立于现实,自留山、自留地都构成独立的权利客体,它不仅构成一类独立的集体土地使用权,而且,其使用权与宅基地使用权一样都是无期限的、具有福利性质的、更接近于自物权的使用权,因此,自留山、自留地使用权人应当具有被征收人的主体资格。

  关于集体建设用地使用权是否构成独立的征收客体,有观点认为,集体建设用地使用权不应与土地承包经营权和宅基地使用权一样成为独立的征收客体。理由是:土地承包经营权和宅基地使用权可以成为独立的征收客体并给予单独补偿,并非基于其用益物权属性,而是基于土地承包经营权和宅基地使用权所承载的均等的集体福利和社会保障利益。而集体建设用地使用权人则是具有独立资格的乡镇企业、本集体经济组织等。如果是本集体经济组织,则所有权主体与使用权主体可视为广义的混同,没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体;如果是乡镇企业等其他主体,基于其取得集体建设用地的非市场性,亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。[6]以上观点值得商榷,首先,认为土地承包经营权和宅基地使用权构成独立的征收客体并非基于其用益物权属性而是基于其所承载的集体福利和社会保障利益,这不仅否定了物权法第121条和132条关于用益物权构成独立的征收客体的立法精神,而且使征收补偿失去了客观的标准和依据;其次,以取得用地的非市场性否定其权利的存在更难以服人,集体建设用地的非市场性是制度的设计造成的而非使用权人自身的原因,让权利人承受制度设计不合理的结果是不公平的。在物权法起草过程中,有学者建议:“在设计建设用地权时,不应当再区分国有土地建设用地权和集体土地建设用地权,以避免造成权利之间的不平等。”[7]150但因受制于土地管理法、城市房地产法等法律的规定,物权法在设计建设用地使用权时未能将国有建设用地与集体建设用地的使用权统一起来,仍将建设用地使用权的客体局限在国有土地上,⑤但基于集体建设用地客观存在的事实,物权法第151条规定,集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理法等法律规定办理。而土地管理法第11条第2款规定,农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。依土地管理法的规定,集体建设用地使用权人经登记的使用集体土地进行建设的权利不仅是一项法定的权利,而且也称“建设用地使用权”,但因为物权法未直接规定,因而,集体建设用地使用权是否构成一项独立的用益物权不甚明确。我们认为,只要存在集体建设用地,集体建设用地使用权就是一种客观存在的、具有用益物权性质的权利,因此,在土地征收立法时,应当明确将其作为土地征收的权利客体并赋予集体建设用地使用权人独立的被征收人主体资格。

  关于抵押权人在土地征收中的地位,物权法等法律未作直接规定,但物权法第174条规定,担保期间,担保财产毁损、灭失或者被征收等,担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的,也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。鉴于:第一,抵押权构成一类独立的物权;第二,在担保期间担保财产被征收的,抵押权人享有优先受偿权,故在土地征收中抵押权人应具有独立的被征收人主体资格。

  至于土地承包经营权的转承包人、承租人等权利人在土地征收中的法律地位,因转承包权、承租权等权利不能构成独立的用益物权,它们与承包经营权人之间只是一种债权关系,而债权在我国立法上尚不能构成独立的征收客体,他们的转承包权、承租权等权利的保护以及因土地征收受到的损失可以通过与承包经营权人之间的合同约定解决。

  此外,受集体土地征收影响的人还有接连征收土地的土地所有权人和使用权人,他们虽不是征收土地上的权利人,却是因征收而使用权利受影响的人,他们是否具有被征收人的资格呢?在我国台湾地区,依“土地法”第216条的规定,征收之土地,因其使用影响于接连土地,致不能为从来之利用,或减低其从来利用之效能者,该连接土地所有权人得要求需用地人为相当补偿。而其他相关立法及司法实务中,更是承认连接征收土地的土地所有权人在存在征收之土地,因其使用影响于接连土地,致不能为从来之利用,或减低其从来利用之效能的情形的,有请求其征收土地所有权的权利。[1]1704-1705因此,台湾地区因征收而受到影响的接连土地的所有权人亦享有被征收人的主体资格。在中国大陆,立法上尚未对接连征收土地的所有权人和使用权人的被征收人的主体资格及其权利保护作出规定。我们认为,当征收土地的使用影响到接连土地的正常使用的,也应当赋予接连土地的所有权人和使用权人以被征收人的主体资格,譬如受到高速公路、高速铁路产生的噪音、震动影响的居民,可以请求损害补偿,如果影响严重致其无法正常居住和生活的,也可以请求对其住宅所有权和宅基地使用权一并征收。

  

  四、结语

  

  在我国现行涉及土地征收的立法中,多笼统规定征收补偿的权利人,对被征收人的资格范围则缺少清晰、明确的规定。殊不知,在土地征收中,获得补偿仅仅是被征收人的权利之一,但被征收人的权利远不止获得补偿,还包括征收程序中的各项程序性权利以及对征收活动中的具体行政行为譬如征收决定、征收补偿决定、征收强制执行行为等提出行政复议与行政诉讼的权利,对违法的征收行为请求国家赔偿的权利等。因此,清晰界定土地征收中被征收人的资格范围是我国集体土地征收立法首先需要解决的基本问题,唯有如此,集体土地上的权利人特别是农民的权利才能得到充分的尊重和保护。

  在集体土地征收法律关系中,被征收人的身份在很多场合是重叠的。譬如,宅基地使用权人、住宅所有权人、自留山与自留地使用权人、土地承包经营权人在一个征收法律关系中可能集于一体。(点击此处阅读下一页)


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