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倪洪涛:校园警察主导大学安全治理论

更新时间:2013-08-20 13:58:11
作者: 倪洪涛  

  

  

  摘要: 对大学秩序形成权理论的误读、警察权校园配置的缺失以及二者关系的非理性安排,是我国大学安全隐患重重问题的症结所在。我国未来大学安全治理的最优选择应该是确立以校园警察为主、以“安保外包”为辅保障体制,即大学安全治理的核心事务国有化、警察化,大学安全管理的辅助事务社会化、契约化,并实现二者的有机结合和相互配合。校园警察对校长负责,校长在警务管理上对法律负责。校园警察局是学校的职能部门,领导并监督“外包安保”形式下受聘保安公司的安全服务工作,只在业务上与地方警局保持协作关系。

  关键词: 大学安全;校园警察;服务外包;大学自主

  

  引言

  

  人类社会发展动力站和人类理性进程监护人这一法律属性决定了,大学必须有着“仰望星空”的宁静与“采菊东篱”的悠然 [1]。这样,围绕真理探求而进行的自由阅读、生命跃动和论辩文明才能得以顺利展开。因此,大学公共安全秩序的形成与维护机制的建构就显得尤为重要,也是学术自由理论与实践的伦理基础和制度保障。整体而言,大学治理的有序化和安全化仰赖于自律和他律两端。申言之,无外乎大学校长家宅权、秩序权的保障,大学成员自我管理、自我约束能力的提升,尊师重教文化的传承与发扬,及以警察权为代表的国家强制力量介入大学事务、维护校园安全制度安排的理性程度。

  大学一直都是社会上最为安全的一方净土。然而,随着后福利时代到来引发一系列社会问题的强烈冲击,特别是“9.11事件”后对恐怖活动的普遍担心,大学校园安全开始经受前所未有的挑战与威胁,盗窃诈骗、暴力伤害、火灾交通、网络犯罪、毒品犯罪等时有发生,并有愈演愈烈之势。“耶鲁大学墙内藏尸案”震惊了世界,象牙塔内的恐惧引起了广泛社会关注 [2]。

  世所公认,我国的大学校园是最安全的。但是,十多年来我国大学校园安全问题也不断凸显。伴随大学非理性扩招的加剧、合并风潮之后多校区带来的管理困境、大兴土木产生法律纠纷的暴力解决、后勤化改革不彻底导致的治安混乱以及大学安保体制变迁造成的“法治飞地”和“权力真空”,校园犯罪活动日益猖獗,从北大清华“食堂爆炸案” [3]到“马家爵杀人案” [4],从“我爸是李刚案” [5]到中南大学“理学楼火灾案” [6],从中国政法大学的“付成励弑师案” [7]到昆明大学的“耳光事件” [8],再到晚近延安市委党校“保卫科长校内被围殴案” [9],无不暴露出当前我国大学的重重安全隐患和校园治理在一定层面的失序。

  当然,造成当下我国大学公共安全问题突出的原因是多方面、综合性的。其中,对大学秩序形成权理论的误读、警察权校园配置的缺失以及二者关系的非理性安排,无疑是问题的症结所在。故此,本文以大学自治理论为价值指引,通过对我国大学警察权运行的历史性回顾,在借鉴域外大学公共安全管理经验的基础上,试图从法律的角度寻求适合我国大学传统的理想校园安全治理模式。

  

  一、新中国大学安全治理制度的历史沿革

  

  以大学警察权力消长为标准,我们可以将建国后我国以保卫组织为基础的大学治理体制的发展粗略地分为两个历史时期(不包括“文化大革命”十年),即有限警察权时期和警察权逐步剥离时期。

  (一)有限警察权时期(1949年——1991年)

  1、有限警察权的草创

  新中国的大学公共安全治理在相当长的时期内是以文化保卫的形式展现其鲜明制度特征的,大学保卫制度是我国单位内部保卫制度的有机组成部分。1953年初,公安部成立了文化保卫局,并要求各大区、各大城市公安机关组建文化保卫机构,负责包括大学在内的文化部门的保卫工作。同年8月,公安部根据全国第一届文化保卫工作会议精神发布的《关于文化保卫工作的指示》决定,公安机关统一建立文保机构,文化单位成立自己的保卫组织。据此,我国大学开始陆续建立了自己的内保组织即保卫处(科),维护校园正常教育秩序。 [10]

  尽管上述文件中并没有明确大学等文化单位保卫组织的性质和职权,但结合1950年3月24日政务院颁行的《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》之规定可知,大学保卫组织既是大学编制系统内的职能部门,又是公安部门派出的代表机关,执行国家公安机关的权力。该《决定》明确指出,“……各该部门的保卫工作机关,同时亦为中央人民政府公安部经济保卫局及各级公安部门派出的代表机关,执行国家公安机关的权力。”[11]

  2、有限警察权的巩固

  1978年1月全国第17次公安会议召开,这次会议肯定了文革前17年我国公安文化保卫工作的成就,也使得大学保卫组织得以恢复重建。1980年公安部召开了全国经济文化保卫工作会议,此次会议形成的《会议纪要》不但重申了1950年《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》中关于单位保卫组织的法律属性,还对其警察权限作出了具体规定,即除重大反革命犯罪案件外,单位保卫组织享有包括处理刑事案件和治安案件在内的几乎所有执法权力。1982年最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合下发通知指出,“保卫处、科依照法定程序所获取的证据材料在诉讼中可以使用。”1987年公安部出台的《公安机关办理刑事案件程序规定》第10条第3项又明文规定:“机关、团体、企业、事业单位内部发生的重大、特别重大案件,由所在地公安机关主管部门负责侦查,本单位保卫处、科积极协助。一般案件的查破,在公安机关的指导下,可以由本单位保卫处、科负责,在勘查现场、询问证人、讯问被告人、追缴赃款赃物中依照法定程序所获取的证据材料,可以在刑事诉讼中使用;没有保卫处、科的,由所在地公安机关立案侦查。”

  1985年公安部制定的《机关团体、企业、事业单位保卫组织工作细则(试行)》和1986年原国家教委、公安部联合下发的《关于进一步加强高等院校安全保卫工作的通知》(【86】教政字015号文件)对大学保卫处(科)的机构属性进行了重新定位,即由原来“公安部门派出的代表机关”改称为“公安机关的基层组织”。这一机构化转型为未来大学公安派出所的设立奠定了文件基础。

  3、有限警察权的确立

  1988年4月公安部、原国家教委、原劳动人事部、财政部联合下发了经国务院批转的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》(公发【88】9号文件),该通知指出大学可以有重点的设立公安派出所,“高等学校公安派出所是公安机关的派驻机构,又是该学校的职能部门,与学校保卫处(科)合署办公,其人员属于事业编制,列入学校编制序列。所需编制和经费由学校自行解决。……警用装备按基层派出所配备标准由公安机关统一价拨。实行由学校和公安机关双重领导,业务上以公安机关领导为主,同保卫业务领导关系相一致。名称为某某市(或县)公安局(或某某分局)某某大学派出所。” 并明确派出所负责查处治安案件和一般刑事案件,协助公安机关侦破重大刑事案件,行使《治安管理处罚条例》规定的治安管理权限。至此,在“一套班子、两块牌子,合署办公、双重领导”的体制下,我国大学保卫组织最终实现了警察化改造。到1990年代末,我国建立了约400所大学公安处或者公安派出所。 [12]

  值得注意的是,本次大学公共安全保卫体制的改革,事实上彻底实现了大学保卫组织的机构化转型,并且这一公安派出机构的法律定性,事实上限缩了保卫组织的原有职权。就治安执法而言,根据1986年《治安管理处理条例》的规定,大学保卫组织对治安违法案件只能实施警告和50元以下罚款的处罚权,被剥夺了拘留等处罚权;就刑事职权而言,派出所的侦办案件的能力也受到了种种程序性制约。但拘泥于当时的法治建设水平和许多大学是公安处设置的现实状况,法律上的职权变迁并未给当时不太规范的执法实践带来多大冲击。

  4、有限警察权模式的法律评析

  就我国现行立法体系而言,上述文件除1953年政务院《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》和 1988年国务院批转的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》可视为行政法法规,其他文件的法律位阶至多是部门规章。而我国1979年《刑事诉讼法》作为基本法律,其第3条明文规定,对刑事案件的侦查、拘留、预审由公安机关负责,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。1957年《治安管理处罚条例》第17条规定:“治安管理处罚,由市、县公安局、公安分局裁决;警告可以由公安派出所裁决。”1986年《治安管理处罚条例》又讲上述条款修改为:“对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决”。并且该法第 3条规定:“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的以外,适用本条例。”

  上述有关大学安保组织的行政法规和部门规章制定主体事实上行使了公安组织机构及其职权的创制权,而警察权关涉公民人身自由权等宪法权利,根据法律保留这一基本法治原则,警察权的创设与配置必须由法律来完成。从这个意思上讲,基于政务院的历史地位和当时我国的特殊政治环境,如果说改革开放以前大学保卫组织根据政府文件行驶警察权还有其历史合理性与正当性的话,此后仅仅一纸政令就赋予大学保卫组织警察职权或者创设警务机构,就有违背“职权法律主义”之嫌了。这也是为什么大学公共安全与秩序的保障,必须出台诸如《校园安全法》重要原因。 [13]

  不过,考虑到当时《立法法》尚未出台、政府组织法的粗糙与框架性以及社会整体法治观念不张,特别是改革的过程就是对旧有体制突破甚至颠覆的变动过程,等诸多因素。以“良性违宪”或者“良性违法”理论对此制度建构现象进行善意的的解读,也许更加符合历史的真实面目,也更加具有建设性。 [14]但法治的刚性要求我们不能停留于此、止步不前。

  (二)警察权逐步剥离时期(1992年——2004年)

  进入1990年代后,我国以市场为价值导向的经济体制改革向纵深方面发展,在“国家—社会”二元框架的理论指导下,人们开始重新审视和反思计划经济体制 “政企不分”、“政事不分”的这种“大而全”、“小而全”单位布局的种种弊端。于是,按照公平的市场原则,破除国有企事业单位体制性特权的改革提上了议事日程。也正是在此背景下,我国大学公共安全治理机构的警察职权开始被逐步地不当剥离。

  1、人员属性危机

  根据1992年出台的《关于进一步做好实行警阶制准备工作的通知》(公通字[1992]21号)和1995年颁布实施的《人民警察法》,大学公安派出机构的在编工作人员被排除在了警察序列之外。《人民警察法》第2条第2款规定:“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”该法第22条第10项规定,人民警察不得受雇于任何个人或者组织。

  2、组织属性危机

  1994年4月,国务院批转了公安部《关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》(国发[1994]19号)。该文件规定,对企业事业单位设立的公安机构原则上应予以撤销,其内部的治安保卫工作,按照国家有关规定由本单位负责,可以恢复保卫处(科)或设立其他形式的内部治安保卫组织承担。不过,“考虑到重点大学的特殊情况,对其已设立的公安派出机构,先维护现状,暂予保留。”这里至少有两个问题值得探讨:其一,重点大学“维持现状”,其他大学该如何处理、重点大学的标准又是什么?其二,“维持现状“、“暂予保留”意欲何指?维持和保留的仅是机构还是包括原有的警察职权?

  3、立法法治化的冲击

  1996年《行政处罚法》的颁布实施对于大学保卫组织执法权构成了又一个强有力的冲击,该法第3条规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为应当给予行政处罚的,由行政机关依照法定程序实施。在我国大学一直被视为事业单位,其实行双重领导的保卫组织的编制也在大学序列之内。因此,在《行政处罚法》颁行后,大学保卫组织行使作为行政处罚权之一的治安处罚权,就必然因违背处罚法定原则而失去其法律基础。同时,1997年开始实施的新的《刑事诉讼法》被誉为被告人的人权保障书,程序正义理念的日益深入人心也使得大学保卫组织这一内保机构的刑事执法权受到了前所未有的制度挑战。于是,1998年5月公安部发布修正后的《公安机关办理刑事案件程序规定》,该规定将原规定中内保组织查破本单位发生刑事案件的有关内容予以了删除。(点击此处阅读下一页)


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