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王勋爵:简论金融职务犯罪的预与防

更新时间:2013-08-16 08:28:37
作者: 王勋爵  

  

  【摘要】实证主义认为,确定一个命题是否有意义的方法,是命题与经验契合的证成过程。实践中银行业职务犯罪多缘于制度性漏洞,“十案九违规”的现状既说明腐败是反规范的结果,又表明制度还缺乏系统性。从根本上讲,无论内部风险还是外部风险,归因于制度规范还存在空白和黑洞。基于此,从预与防的角度去控制腐败风险,是构建主义者在反腐倡廉中承担的法律使命。

  【关键词】银行业;腐败风险;职务犯罪;预防

  

  大抵中说多出于经验,西学多出于学理。不明学理,则经验有无以会其通;不习经验,则学理亦无以证其是。经验与学理正两相需也。[1]具体到涉金职务犯罪,即谓以金融职务犯罪预防的个别为基础,通过预警实证经验中存在的金融风险,结合预防基本原理来证成廉洁金融的命题。为了论述的方便,我们以银行业为视阀,将金融职务犯罪放到反腐倡廉的范式中来讨论,着力分析金融从业人员贪污、贿赂、挪用等内部腐败行为以及与项目贷款有关的外部风险。

  

  一、金融内部风险与预防

  

  金融是现代经济的核心,金融搞好了,一着棋活,全盘皆活。[2]在现代经济大格局中,这种核心同时体现了造血与输血的本色,是经济社会发展的原动力。金融领域内各种腐败风险纵横交错,实难在内、外部作出严格的界分,但贪污、挪用、渎职等腐败行为与外部并无实质联系,如果从内部设置腐败的防火墙,或可有效预防职务犯罪的风险,否则,很难期待权力运行的正常化。正是预防机制的阙如,实践中重点岗位频繁发案,涉案金额不断飚高,作案手段趋于智能,导致金融业沦为一个高腐败风险的行业。

  (一)机制性漏洞及防范

  金融系统是最接近腐败、最易腐败的领域之一,对制度规范显然高于一般行业的要求,频发的职务犯罪案件反映了制度还存在诸多漏洞,举措机制还有完善的空间。从案发情况来看,“十案九违规”,多与分权不到位、执行不力、制度规范原则性有着直接的关系。由于机制性漏洞的存在,大到笼统的监管制度,常规监督有名无实,小至印鉴、凭证、票据及款物的保管,日常规范流于形式,造成法制滞后,管理疏忽,使犯罪分子有机可乘,这是难以有效预防金融职务犯罪的动态因素。如湖南郴州查办的会计刘某挪用储户存款一案,即利用银行未及时销毁的票证,通过类似于“老鼠仓”的形式进行平账,作案手段简单,却整整持续了两年时间才被察觉。由于金融竞争的白热化,一些金融机构高息揽存、超范围经营、账外经营等违规行为,无异于在金融预防网络中设置了漏洞。

  1.健全内控制约机制。金融业的特殊性决定其健全内控制约机制的重要性,只有双管齐下,坚持机制建设和贯彻执行同步推进,以机制规范将金融腐败风险减少到最低程度。一是根据廉政目标,防范和化解腐败风险。如果不分解权力而仅求诸权力的排列组合,那么再理想的配置都有腐败的风险。对现行的各项业务管理制度、内控制度进行一次全面彻底的检查和清理,依据权力的集中性、行权频率、危害程度、现阶段廉洁情况和腐败发生的概率,将风险较高岗位的权力分解到几个岗位来行使,或者将集中于个人的权力分解为几个人共同行使,或者将系统或部门内集中于某一层级的权力分解为多级共同负责,确保内控机制没有“盲点”,把腐败苗头消灭在萌芽状态。二是要严格常规管理,降低腐败风险。以一岗两责为基础,严格执行印、押、证、钱、账分管,做到双人复核,双人管库,账务日清月结,完善各项业务事前、事中、事后的监督检查制度,[3]日常工作要落实双人临柜、双人管库、离岗交接登记制度,努力避免一人多岗、一人临岗、相互替岗和脱岗现象,对系统内的人和事进行跟踪监管。对重要空白凭证的使用应逐笔销号,依法销毁应当销毁的重要空白凭证。认真落实贷前调查、贷中审查、贷后检查的三层核查体系,严防信贷业务违规操作,着力防范以贷谋利和诱发受贿等行为,从而减少吸存或收贷不报账等案件的发生。会计部门做到每月自查、每季度重点检查,每半年进行全面检查,检查出的问题及时进行整改。坚持对员工进行动态管理,建立预警档案和举报制度,切实落实党风廉政工作责任制。三是强化监督制约,排解腐败风险。要加大执行规章制度的监督检查力度,使金融系统建立的以监察、内审、稽核、事后复核为主的监督检查体系真正发挥作用。各级纪检监察或特派部门要在监督检查中扮演好咨询、参谋、协助角色,与金融机构共同研究,提出可行的整改建议和防范措施。要重点对储蓄、信贷、出纳、会计等高风险岗位进行严格的稽核查验,建立绵密的内部制约机制,实行对人、财、物的分别管理,堵塞可能出现的漏洞。要建立和落实检查责任制,对于未认真检查而发生重大问题的,同样要严肃追究检查者的责任。

  2.稽查特派员制度。我国部分地区省级纪检监察部门已在金融系统内派驻纪检监察特派办,深入金融部门落实党风廉政建设责任制,关键是针对各级金融机构的高级管理人员尤其是“一把手”的廉政工程。总结现有经验,可以借鉴世界银行(下称“世行”)廉政局、法国稽查特派员的做法,由纪检监察机关会同检察机关在银行派驻稽查特派员。国家稽查特派员任期3年,对纪检监察机关负责(纪检部门内设有协调机构“稽查特派员办公室”),工资由派出部门负担。国家稽查特派员办公室设在被稽查单位,条件欠成熟的地区,可派驻一个由多名特派员参加的监管小组,由组长协调监管工作。向银行派驻稽查特派员,主要行使两方面的职能:首先是掌握情况,促进廉洁。特派员向财政部和金融业主管部门通报派驻单位短期和中期的经济、财政状况,提交年度报告;与企业高层、中层管理人员保持密切联系,以了解企业的变化;列席企业董事会,获取相应的信息,并监督向主管部门提供报表的客观性;与金融机构相互配合,开展多种形式的警示教育;提供法律帮助和咨询;结合办案,加强对预防职务犯罪工作的研究;监督包括银行领导层在内的薪资发放,与金融机构共同研究,督促落实整改建议和防范措施等等。其次评价业绩,影响决策。特派员要了解行业的情况、竞争环境、掌握企业管理的规定、财政技术、会计办法。运用获得的信息,特派员对企业的经营状况进行评估,就企业交主管部门审核的项目议案提出意见,如预算、负债表、财务报表、收入的分配使用、资产转让、投资融资等。为弥补管理知识方面的不足,特派员经常借助咨询事务所,就企业管理进行培训。在必要时,特派员有权影响固定资产评估和折旧评估的决定。[4]

  (二)技术性漏洞及防范

  在现代高科技社会,传统的避人耳目式的贪污侵占或赤裸裸的权钱交易等虽还存在,但同时大量利用制度缺陷、借助先进科技手段实施的极隐蔽的贪污、挪用等职务犯罪层出不穷。特别是在金融系统,随着大批拥有高科技背景的金融精英走上工作岗位,技术漏洞的存在客观上成为其肆无忌惮实施职务犯罪的广阔天地。[5]主要表现为未按规定管理计算机,未严格执行技术操作规程,不按保密要求管理使用和定期更换密码口令,个别心怀不轨的员工采取窃取他人保管密码作案,或操纵计算机程序串户作案,或利用技术管理漏洞违规透支、截留、拆借资金等进行犯罪,或利用信息技术伪造变造凭证、单据,空存骗支、偷改记录侵吞、窃取存款和公款等。这种智能型腐败,使犯罪行为更加隐蔽,查处更加困难,作案成本低廉,严重影响了金融职务犯罪的预防效果。

  鉴于技术的两面性,应对技术漏洞的金融风险,如果依托预防法律制度,以夷制夷,即可建构促使潜在犯罪人“不能犯”的技术屏障。其他国家和地区技术反腐的经验也证明,提高预防的技术含量,无疑更具现实意义。

  1.技术控制

  在计算机时代,金融人员通过在电脑中输入几条指令或点击预备的程序,即可实现腐败的目标,解铃还须系铃人,针对此类问题,技术控制也许是可靠的武器。一是数据存储控制。利用视频监视技术和网络手段对金融业务流程进行同步监视、控制,严格执行计算机操作规程和密码管理,依保密要求管理使用和定期更换密码口令,严格控制不同的行业功能和不同的使用权限,提高计算机运用系统的监控能力。二是数据识别控制。引进数据识别系统和操作软件,对各种金融票证、银行账户、信用卡及其他证件、印章文件、账表数据等的真实性进行鉴定和分析,及时识别伪造、变造及虚假的金融数据,同时加强培训,提高职员相互识别和监督的能力,力求防患于未然。三是数据交流控制。以权力制约为分界,为系统内的所有计算机打好补丁,在不同部门、岗位之间的计算机设置防火墙,同时注意业务流程中的数据控制,杜绝作案机会。在同一银行系统内实现业务、监管两条线分别联网,加强总行对分支机构的监督力度。四是数据程序控制。对已采用的软件进行风险分析,清理、改进和堵塞可能的技术漏洞。对新引入的软件或系统,要进行风险评估,充分考虑安全性,开发和运用较为成熟的安全检测软件,职员对文件和数据的任何修改要自动进行登录、备份,以利事后查证。五是数据固定控制。数据固定主要用于为司法机关打击腐败犯罪服务,利用数据恢复技术,用以还原涉案人员删除、破坏的数据,“保全”证据,同时利用神经计算机和PDD技术,突破犯罪嫌疑人,[6]对于东南沿海涉网腐败多发的地区,可选用和培养一批网络反腐侦查人员,提高打击力度。

  2.技术预警

  金融业务有其相对固定的工作流程,各环节的腐败风险可以量化评估,通过技术手段开展预测预警,有利于加快构建技术预防的“廉政神庙图”。借鉴俄罗斯“易腐败目录”的经验,对金融业务流程进行再分解,摸清整个流程存在的制度漏洞,从中框定职务犯罪风险点。通常可利用计算机软件对职务犯罪多发岗位、业务、环节进行量化,准确评定风险等级,并建立相应的操作系统。操作系统建立后,在稽查特派员或纪检监察特派办等部门分别建立相互联网的预警工作站,随时监视腐败风险的变化,以“三色(红、黄、蓝)预警”为主进行分级,针对不同的风险层级采取不同的预案,及时向相关单位发出预警信息,并督促、协助其采取相应预防对策、措施,如预警提醒、诫勉纠错、责令整改等方式进行预警控制。同时,可参照“透明国际”经验,总结各银行的廉政指数,形成各银行业的“廉政指数排行榜”,报送各总行或检察机关等部门,起到类似于年度报告的作用。对于红色腐败风险,要尽快报送检察机关及时查处,确保廉政风险预警防控工作管理有方、监督有力、制约有效。

  (三)组织性漏洞及防范

  选人用人不当,是金融职务犯罪长期存在的腐败风险。随着金融业竞争的白热化,各方为了在竞争中取得优势地位,有的在招聘选人过程中,存在着重才轻德的倾向,输了反腐倡廉第一步。回避制度未落实,如在银行系统中,近亲属间分别在同一银行内负责管理不同的业务;部分地区为了解决子女就业,有针对性地招收系统内部子弟,极易造成内部监管的混乱;由于对年轻化、专业化的偏视,忽视了品行考察而导致用人失察,一些年龄小、学历高的职员跃居领导岗位或关键位置,特别是对中层干部及分支机构负责人的选用,有意无意中忽视了廉洁的价值。虽有完整的用人机制,但因人少事多,有的部门多年不调整岗位,催生了腐败的发生几率。有的银行金融机构用人失察、失策,对工作人员重使用、轻管理,重业务培训,轻廉政教育,在金钱和外界的诱惑下,容易走入误区。

  1.把好用人关

  金融业是与金钱打交道的特殊行业,廉洁是从业人员的生命,也是金融业科学发展的客观要求。作为金融上层结构来讲,必须严格把好选人用人关,以保证金融队伍的廉洁性。把好选人用人关,总的要求是公开招聘,公平竞争,择优录(聘)用,尽量少进内部人,即使录用,也应异地安置岗位,并不得存在直接的上下级关系;为了防范分解的权力再次集中,使不同环节的监督制约因人为问题而虚化,也应避免裙带关系的影响;对重要岗位人员及储蓄网点的负责人,要实行任前公示,同时进行离任审计;对因职务犯罪或严重违规违纪而被清理出公职队伍的人员,不得从事金融业;借鉴新加坡经验,依托财产公开制度,对所欠债务超过一定数额的,不得录(聘)用,已经在职的,给予纪律处分或开除公职;发现有包养情人、赌博、嫖娼及吸毒等违法行为的,要及时清理出金融队伍,不能“养虎为患”。

  2.把好轮换关

  自北宋以降,轮换成为制约权力的有效途径。在金融领域,如果任由职员长期固定在一个地方或一个岗位上工作,容易形成关系网,出了问题也难以发现,尽管上级机关经常检查监督,也难以知道全面情况。已被执行死刑的贪污犯、挪用公款犯宋丈艾,虽只是一名金融机构的普通业务员,却掌管着1.(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国刑事杂志》2012年第11期
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