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欧博文 李连江:在党国中纳入民主——中国的村民选举

更新时间:2013-08-01 09:33:37
作者: 欧博文   李连江  

  

  80年代末90年代初,广西省一些农村的村民决定选举他们领头人的时候,还没有人知道他们已经启动了一个历史性的变革。经过许多争论和20来年的摸索,原来作为填补农村政治真空的权宜之计上升为一部国家法律。它明白地解释了村民选举的程序,规范了各级政府贯彻这部法律的实施规则。无一例外,现在每个村,每隔3年就必须进行一次投票选举。

  由于村民选举(包括目前的乡镇选举)与中国的民主前景相联系,成了当下政治改革的热门话题之一。学者们考察选举以衡量制度转型的可能性;记者们走访农村的目的,是想了解这种竞争性的政治试验的真实程度。西方的知名政要,对中央政府督促一些官员顺从民意的意愿表示了赞赏。甚至中国的高层领导,在数年的相对沉默后,也称赞“村民自治”是中国农民的又一伟大创举。

  村民选举是从哪里起步?如何起步?什么因素使它如此生死攸关?为什么争议这么大?谁参与了选举的推广,他们又扮演了何种角色?这篇文章利用访问,领导的评估和档案材料描述了村民自治的起源和实施情况;通过追踪村民自治的曲折历程,对村委会选举是否带给中国农村真正民主的问题提供一些思考。

  

  一、发源

  

  村民委员会这种组织,最早出现在1980年末和1981年初的广西省两个县(宜山和罗城)。在并没有得到当地政府指导的情况下,这些带有几分权宜之计的组织,是由村里的长者、原村干以及那些关心社区的村民所创建的。他们的目的是要遏制社会秩序的恶化,解决日益严重的政治危机,因为实行农民家庭经营体制以后,生产大队和生产队的组织功能停顿了,这些危机也就很快暴露出来。在早期,村委会叫做“村治安领导小组”或“村管会”,“村委会”的提法只是1981年春天出现在罗城县。几个月后,宜山与罗城的县干部向他们的上级,何池(音)地区的领导汇报了这件事,并建议推广。地区党委决定在整个地区建立村委会并向省政府汇报了这个计划,继而又转送中央。

  若要界定的话,80年代初,村委会是事实上的自治机构。委员会的人员是选举产生的(尽管是非正式的),他们的责任也仅在于管理自然村的地方事物。在这点上,村委会是独立的、相对自治的非政府机构,并不参与国家资源如土地,定额的分配。典型的任务包括如禁止赌博、偷盗行为、维修水渠、修路、建桥、调解争端等等。村委会也可能会筹集资金,动员劳力,重修学校、经营托儿所、照看穷人、老人和军属。但是,上头并不期望他们能帮助执行国家政策(如计划生育和征税),他们也不依赖乡镇政府指导他们的工作。若两个农民拒绝村委会为他们调解争端,则村委会会把村里所有的成年人都召集起来决定谁是正确的(通过秘密投票)。双方都被要求在听证会开始之前交一份押金;无论谁得了三分之二的多数票都可以取回自己的押金和一部分输者的押金。其余的钱则被用做补偿“陪审团”所花的时间和工夫。

  当广西关于村委会情况的汇报送到北京时,时任全国人大常委会副委员长的彭真,称赞村委会是实现基层民主的好手段。彭真的印象如此深刻,以至于指示人大和民政部派遣调查员到广西查看进展状况。同时,他鼓励其它省份也进行村委会的试验。一时间,村委会制度得到广泛推广,特别是在那些率先撤社建乡的地区建立了村委会。有报告显示,走在前头的省份包括安徽、北京、福建、甘肃、河北、江苏、吉林、山东和四川。

  1982年12月,在彭真的大力推动下,村委会作为一种由村民选举的群众性自治组织被载入了宪法(宪法第111条)。1983年的一份中共中央通知也指示要建立村委会,实行村民选举,积极搞好本村的公益事业并协助当地政府的工作。通知还要求要结合本地实际制定实施细则。这些指示引起了一些争论,但反对意见在这一点上相对保持了沉默。一方面,80年代初是政治生活在各方面都发生广泛变化的年代;另一方面,当时党的领导层也在忙于探索政治体制的改革。1979年,邓小平认为“我们过去对民主宣传得不够,实行得不够,制度上有许多不完善。”一年后,邓小平强调“要充分发扬人民民主”,特别是基层民主。1981年6月,中共中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出,党的目标是要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。

  然而,80年代并不是中国共产党首次进行基层选举的实验。早在江西苏区时期(1931-1934年),就建立了工农兵代表大会制度,吸收村民和开明绅士进入地方政府。在抗日战争时期,所建立的“三三制”发挥了一定的作用:减少了领导者和被领导者之间的隔阂,使得干部们能对选民负责,鼓励他们注意走群众路线。然而在众多共产党控制区,选举首先是一种与国民党和地方掌权人争夺追随者的工具。允诺给乡民政治权利是出于削弱传统精英,加强对党的意识形态尚存怀疑的同盟的控制,使人们注意到边区政府和国民党“一党独裁”的鲜明对比。对于共产党来说,战时选举是国家建设的一种实验,在这一实验中,受到控制的社会分化和社区建设与民主化共存一体。给予农民些许权力是为党的压倒一切的目标服务的,这个目标就是巩固其最高权力并深入渗透农村社会。

  在这种情况下,边区参议会不可避免地成为“虚弱和短暂的制度”,它与更小但更有效率的管制委员会和行政组织相形见绌。例如,在陕甘宁边区,大会很少召开,而且也未能给政府的常设机构提供什么指导。而且,当一个人进入真正的权力圈子后,党对他们的控制就会相应增加。

  彭真对基层选举和村委会的热衷可追溯到他在晋察冀边区时候的经历。彭真在1941年给政治局的一份报告中,解释了为什么要进行地方选举以及怎样选举,并且建议建立“区村代表会”来监督选出来的干部。在彭来看来,选举不仅与党的统治相协调,它也是在统治尚未巩固的地方加强党的支配地位的很好的工具。换而言之,让群众参与的措施,不仅可以对党的革命任务提供支持,也可以服务于建国目标的实现。“民主”和政府权力可以相得益彰。

  建国立后,彭真一如既往地关心基层群众组织。例如,在50年代初,毛泽东曾指示要把那些没有工作单位的城市居民组织起来。当时任中央政法委副书记兼北京市市长的彭真,建议成立居民委员会,这些居委会是“群众自治组织,而不是政府机构。”按照彭真的意见,居委会的任务主要是改善公共福利、宣传政策、法律,发动群众参加政治活动,向基层官员反馈民情。居委会成员由选举产生并接受城市基层政府的指导。这一建议在中央委员会通过,于是居委会成为城市风貌的一个基本特征。

  在文化大革命中,彭真成为首批受害者之一。这倒加强了他实行“社会主义民主”的决心,促使他考虑如何在中国实现这种民主。按照彭真的观点,在几乎没有自治传统的中国,民主习惯需要同时在党的领导和老百姓中加以培养。因此,社会主义民主的实现需要两个相向的渠道:对领导者来说,对民主的尊重需加强人民代表大会;而对群众而言,民主意识需要通过自治来灌输。在乡村,“民主训练”的核心就是村委会建设。通过选举他们自己的带头人,参与基层决策,8亿农民将学会如何管理他们的社区事务。彭真认为,当乡村人民能够管好他们的村庄后,他们就可以进而管好乡然后是县里的事了。

  

  二、争论:1983–1987

  

  从一开始,许多地方官员就对村委会将扮演的角色心存怀疑。早在1983年,关于村委会在多大程度上独立于党支部和乡镇政府而自治的争论就已产生。尽管大家都同意党支部应领导村委会,但对村委会持怀疑态度的人认为委员会的每个决策都应征得党支部的批准,而另一些人则认为党支部的领导只需确保委员会没有违背党的路线、政策即可。在村委会与乡镇政府的关系上,一些乡镇领导认为非正式的“指导”就够了,而另一些人(包括许多基层干部)则赞成上下等级制,即“领导”关系。乡镇领导与这场辩论的利害攸关:许多人认为不紧紧控制住村委会,不掌握直接发布命令的能力,村干部就会倾向于忽视国家利益和乡里的指示。换句话说,被选出的村委会成员倾向于听下面的而不是上级的指示,从而可能妨碍税收、粮食征购和计划生育政策的执行,降低乡镇的权威。

  除了担心委员会变成“独立王国”外,一些反对自治的批评意见甚至建议把村委会完全变成国家机构。普遍的建议包括把它们变成“村公所”,或在村委会安插村公所,它直接对乡镇负责,被任命的领导也比村干部更易接受乡镇的指令。一些不那么敌视自治的人则建议采取折衷的办法:若村公所无法建立的话,可以在每个村派遣特派员,代表乡镇。

  高层也同样存在反对村委会的意见。赵紫阳总理认为,用村委会来取代生产大队会减少乡镇的影响,而规模大的乡镇会发现建立村公所对他们是有利的。尽管这些言论易使人得出赵紫阳“带头反对改革”的结论,但事实颇为复杂。实际上他赞同选举产生村民委员会。然而,在1986年11月的一次视察中,他总结说村委会不能总是代替生产大队,因为许多生产大队,特别是在华南地区,它们是由十几个自然村组成的。他提出可以在自然村——不论其大小,也不论其先前是否是大队或生产队——建立村委会(顺带提一下,此方法要归功于80年代初的广西模式)。在这点上,赵紫阳的意图是,让小而偏远的农村村民有更多的自治权而并非削弱自治。因为在一个以大村为基础上建立起来的委员会中,这些小村很难赢得一个席位。

  尽管有许多分歧,村委会代替生产大队的速度有如个体农业代替集体农业一般迅速。在云南和广西,村委会代替了生产队;在其他省份,村委会挤掉了生产大队。在1984年底,70万个生产大队已变成将近95万个村委会。这种转变进展顺利是因为它仅仅换了一下名字而已。尽管有了法律的规定,绝大多数委员会仍是指定而非普选产生的。1987年,虽然村委会被称为“群众自治组织”,它们实际上只是乡镇政府的延伸。

  不久,在接到1983年中共中央关于村委会的通知后,天津和其它6个省级单位(北京、内蒙古、山西、黑龙江、浙江和宁夏)率先制订了关于村委会职责、组成和选举的条文。民政部负责收集和审查了这些条例,随后,于1984年8月首次提出了一个《村民委员会组织条例》草案。在这个阶段,主要的反对意见仍然是乡镇政府与村委会的关系到底是领导,还是指导,抑或两者兼具。一些省的官员(特别是河北和江苏)赞成把村委会变成行政机器上的齿轮。然而,民政部的法律起草人员引用宪法捍卫村委会自治权和作为选举产生的、群众性组织的地位。

  在民政部为修改条例而广泛征求意见时,出现了关于选举的讨论。民政部的一个草案中允许选举、任命和自荐的模糊的混合,而四川、江西、黑龙江和陕西的一些官员指出这样不符合宪法。在这个草案中,先由普选产生一个的村委会的名单;然后在这些成功的候选人中,再推选出村委会的领导——可以由乡镇选出,也可由村委委员自荐。学者们和地方官员还发现草案中关于罢免程序和村委会任期的缺陷,有人还建议委员会委员应有任期限制。

  当民政部在1987年向全国人大提交第13次修改草案时,反对村民自治的声音始料不及地大了起来。在春季召开的全会上,许多立法委员争论说通过一个正式的法律为时尚早。不少代表认为中国农民“缺乏管理自己的民主意识”,还有些人则担心法案未阐明(甚至未提及)党支部同村委会的关系。一些长期担任行政官员的代表公开怀疑乡镇政府对村委会的指导能否充分保证国家利益在农村的落实。

  尽管在1987年的全国人大会议上,选举事宜并未引起多少关注,但对享有自治权的村民的怀疑仍隐藏于一些评论中。一些批评意见质疑“真正尽职尽责的干部能否被选上”,并建议“把上级机关的考评”和村民选举结合起来。几位代表警告说,那些按乡镇的意图办事的干部肯定会落选,而且如果干部只是由选举产生,肯定会导致许多问题。大多数反对者建议重拟草案;一些人附和立法机关外的反对者走得更远,建议修改宪法,干脆把村委会变成由上面委任的政府机构。

  要求更多自治的支持者则相反。他们认为“草案还未充分授权村干部抵制乡镇领导的侵害”,有人还想“加上保证村干部权利的条文,用以拒绝草案未规定的任务”。这些立法委员担心乡镇工作会故意排挤村里的利益。他们倾向于广西模式,即不需依附行政机关的自主的村委会。中国人民大学法律系甚至建议人大,任何组织若要给村委会分配行政工作,都必须付给他们工资。

  此项法案的支持者争论说,实行自治的首要理由是:这项法律的通过有助于约束乡镇干部的专断行为。他们同意乡镇干部不得不执行村民不理解和不愿接受的政策,但同时强调这并不意味着使用威胁和强制手段就是合理的。(点击此处阅读下一页)


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