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马亮:财政透明是合法性的基石

更新时间:2013-07-28 10:03:11
作者: 马亮  

  

  财政信息公开关乎政府执政的合法性,也是公民对政府问责的关键要件。中国的《政府信息公开条例》自2008年实施以来,已经整整五年,但效果却差强人意。最近几次排名均显示,中国各级政府的财政透明堪忧。清华大学日前发布的《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》显示,中国289个地级以上城市政府财政透明度总体偏低,远未达到良好的财政信息披露水平。满分400分,但排名最高的上海也不足200分,更有三个城市得分为0(《联合早报》2013年7月24日)。

  无独有偶,上海财经大学不久前发布的研究报告显示,满分100分,今年各省财政透明度平均分只有31.40分,仅比2009年的21.71分略有提高。去年中国在国际预算伙伴关系(IBP)的公开预算指数(OBI),得分只有区区11分(满分100分),在预算前报告、公民预算和年中审查等方面表现尤为糟糕,远低于受调查的100个国家的平均43分,甚至比此前两轮调查得分还低。

  在“晒账本”这件事情上,中国各级政府抱持“中庸”态度,“不冒尖、不掉尾”,既不愿太靠前也不愿太落后。只有四川省白庙乡、广东省广州市等少数地方敢于“第一个吃螃蟹”,其他政府似乎都在观望。如果与政府创新的其他领域相比,我们会发现这样一个现象非常有趣。北京大学等组织的“中国地方政府创新奖”项目,今年已经进入第7届,政府在电子政务、机构改革、公众参与等方面都取得了长足进步,但信息公开却一直踟蹰不前。

  笔者参与的连氏中国服务型政府调查项目发现,中国老百姓对政府透明和政策参与最不满意。尽管公众对各项公共服务质量的整体满意度较高,但如果他们无法知晓和参与政策决策,政府的一厢情愿也很难真正赢得公共信任。就此而言,财政透明对于政府的合法性委实关键。

  “阳光是最好的防腐剂”,国际货币基金组织(IMF)的调查发现,财政透明与财政风险、债务危机和经济波动等密切相关,提高财政透明度有利于加强国际组织对各国政府的外部监督。中国财政部前部长项怀诚估计,中国中央和地方政府债务达30余万亿,地方政府债务问题很大程度上与不透明有关。习近平执政以来推行“八项规定”,多次强调各级政府要厉行节约,“过紧日子”。运动式的管控在短期内固然有效,但习李新政能否持续,则需要制度化规范。在财政支出方面,只有公开透明才能实现监督和改进。

  在缺乏公众意愿表达的情况下,政府更热衷于见效快的基础设施建设这种硬投入,对教育、医疗、社会保障等短期内见效不明显的软投入提不起兴致。最近的研究显示,政府官员更喜欢投资基础设施建设项目并拉动经济增长,不愿增加环境改善投入,虽然这样会改善空气质量,却不利于仕途升迁。

  另一项研究表明,县长和县委书记会在任期的第3到4年,大肆追加市政交通基础设施建设财政支出,以为其未来升迁添柴加油。地方政府宁愿挤占公共财政、贷款举债去修路造桥,却不愿投入占GDP仅4%的教育财政支出,而这一目标提出已近10年却远未实现。省直管县改革使县级政府获得了财政自主权,但它们却不增反减教育支出比例,显然有违改革初衷。

  加强政府信息公开,提高财政透明度,在以下方面大有可为。

  目前中国政府预算仍然局限于一般性预算,基金预算、社会保险和国有资本等不在其列,大量公共资金没用进入预算程序,预算内外有别,全口径预算公开体系尚未建立。下一步应变“小预算”为“大预算”,将预算外资金纳入公共预算体系,为预算公开和监督提供条件。中国各级人大作为预算监督的法定机构,在职能履行方面远远不够,难以形成对政府的制衡作用,预算审查往往流于形式。应改变人大“橡皮图章”的形象,进一步发挥人大的预算监督作用,并集合政协专家智库的专业力量,破解预算公开难的问题。

  自上而下的领导干部考核任用机制,使政府官员的眼睛永远向上,无视公众对公共服务的渴求,弱化了政府对公众诉求的响应力。浙江省温岭镇等地实验的“民主恳谈”等制度创新,为公众参与预算决策提供了机会,对于纠正支出方向和强化财政纪律都有很大作用。中央政府可以在条件成熟时,将这些地方实验上升到国家政策,自上而下推动制度创新。

  最后,政府信息公开的相关法律制度,应进一步细化和贯彻执行,为行政相对人申请信息公开提供便利,通过外部力量倒推政府财政透明公开。此外,还可以邀请IMF、IBP等国际组织参与政府预算监督,吸收借鉴他国实践经验,借助外力推动预算公开进程。


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