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马骏:政府间财政关系改革方案

更新时间:2013-07-25 22:51:10
作者: 马骏(央行) (进入专栏)  

  

   上一轮财税改革已经过去20年,当时建立的分税体制及其所包含的激励机制已难以适应现在的经济结构。现有的中央和地方财政关系仍含有许多当时的基数补偿和后加的专项转移支付,地方支出责任大于收入能力,规则上支离破碎,导致土地财政等各种扭曲行为。

   “营改增”之后,如果按现有增值税分成比例,地方将失去一个重要的独立税源,地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧,改革变得刻不容缓。

  

   一、支出责任的划分

  

   在中国目前体制下的主要问题是地方政府的支出责任大于其财力、有“外部性”的支出责任过多集中在地方。这些问题导致公共服务不足和不均等,也迫使一些地方通过融资平台等不规范的渠道大规模负债,导致系统性风险。因此中央有义务将部分支出责任上收,减少地方责任与财力的错配。

   关于支出责任的具体划分,理论和国际经验均表明,除了国防、外交、外贸、宏观金融政策(全国性公共产品)等必须归中央,地方性交通、治安、消防、教育、环保、供水、下水道、垃圾处理、娱乐设施等事项必然归地方之外(地方性公共产品),其他许多领域(如跨地区基础设施,以及部分环境保护、教育、卫生、社会保障等职能)的支出责任在中央和地方之间的划分则要根据外部性、激励兼容等原则,并根据本国的历史、法律、政治体制等实际情况来确定。我们的看法是,不应。该笼统地看集权与分权的好处,而应该“就事论事”,即对具体的支出责任的划分办法作具体分析,如果发现目前体制的明显弊端,就应该改革。我们认为,在充分、具体地考虑每项支出责任的历史沿革和复杂性的基础上,将有较强“外部性”的司法、环保监管、食品和药物安全、跨区域基础设施等部分支出责任集中到中央,并建立将基础养老金(统筹账户)和个人账户分归中央和地方管理的新体制。

   1.在司法领域推动“去地方化”。

   即在中央财政保障司法经费的基础上,通过司法体制改革,分离司法管辖权域和行政区域,创造司法机关7独立审判的制度和环境,维护国家法制统一。

   2.加强国家环保部对跨省区污染问题的监控和执法责任。

   许多环境污染的问题,有跨省区的“外部效应”。一个典型例子是,专家发现北京空气污染(PM2.5)的近一半来自于河北和山东地区的燃煤所导致的污染。北京市的环保部门对此无能为力,而河北和山东省及所属的环保部门则由于污染的“外部性”而缺乏大力度限制燃煤和惩罚燃煤排放(如SO。和NOX)的动力。因此,必须加强国家环保部对有跨省区污染问题的项目的评估、监测和执法的权力和责任,以及提供对治理污染问题的研究和教育等全国性公共服务。

   5.中央应负责监控全国性食品和药品安全问题。

   食品和药品安全的许多问题有很大的外部性,即在某一地生产的有毒有害的食品和药品一旦销售到全国各地,会危害到全国人民的健康和生命安全。在发达国家,食品安全监管体制改革的大趋势是权力统一和上收,即便在联邦制国家如美国,联邦监管部门也通过设立大区域派出机构和地方办事处来动态收集原子化分布的监管信息,防范风险跨地区外溢。我国在建立了新的“国家食品药品监督管理总局”之后,应该重点负责跨地区的食品药品安全问题的法规、投诉、监管和惩处的工作。

   4.提高中央对跨省区基础设施项目的支出比例,降低全国物流成本。

   中国物流成本占GDP的比重比发达国家高出约一倍,其中一个重要原因是中国几乎所有高速公路都是收费公路。这与中央政府基本不承担高速公路的支出责任有关。但由于地方政府财力不足以支持这些项目,被迫采用平台借贷的方式进行融资,一方面由于不透明的融资方式造成了金融风险,同时也导致了大量公路必须收费、物流成本居高不下的情况。因此,适当提高由中央政府承担的跨省区基础设施支出比例,从而减少交通运输的收费,可以事实上起到“减税”的作用,有助于提升长期增长潜力,减少由于平台过度负债导致的金融风险。

   5.将基础养老金(统筹账户)的管理和弥补缺口的责任上收到中央,个人账户由地方管理并逐步市场化。

   企业养老金统筹账户面临“转轨成本”,这是中央在90年代改革造成的缺口,但中央没有系统的转移支付的机制来弥补这些缺口,迫使地方挪用“个人账户”的资金,造成个人账户的空账,将压力和风险推给地方或将来。这些缺口最终不可避免将由中央来买单,即通过实现全国统筹来由中央正式“接管”这个责任。另外,虽然2009年国务院已经出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,但在20%的缴费中,只能转移12%,无法完全解决养老跨地区保险转移的问题。即使转移12%,在具体操作上还遇到许多阻力。解决这些问题的关键也在于实现基础养老金的中央统筹。个人账户应该与统筹账户分开管理,前者由地方政府负责监管,具体资产管理可以委托给商业性资产管理公司和保险公司,或者委托给全国社保基金会。个人账户与统筹账户的分开管理,可以从体制消除个人账户被挪用而出现空账的可能性。也可以消除老百姓对“一旦个人账户资金投资出现亏损,中央政府也必须买单”的预期。统筹和个人账户分开之后,应该允许地方创新竞争,包括将个人账户与第二(企业年金)、第三支柱(商业化养老保险)整合为一个商业化养老支柱的尝试。

   6.由中央承担协调医保的跨区域结算的功能。

   这一改革有利于满足居民异地就医需求。这项改革要求各地医保机构通过联网实现转账,但由于缺乏中央的协调,跨省结算的改革进展很慢。但从技术上来讲,是完全可以实现的。

   7.将主要宏观数据的统计责任上收到中央,实行国家统计局垂直管理。

   多年以来,地方统计数据加总的宏观数据与全国统计数据不吻合现象一直存在,除了重复计算等客观因素以外,地方政府以GDP为核心的政绩考核体系以及地方统计局直接受命于地方政府有很大关系。在统计数据问题上如果出现太大偏差,将影响到宏观决策的质量。我们建议,对关系到重要宏观调控的指标和考核地方政府政绩的主要指标,应该统计垂直管理,才能有效解决各级政府对数据注水的问题。

   除了使支出责任与财力匹配之外,在政府间重新划分事权还会面临着另一个棘手的现实问题:究竟是按照我国现行五级政府的组织架构来划分,还是按照国际上通行的三级政府组织架构去划分?现行五级政府架构,机构臃肿,功能交叉重叠,效率低下,将来迟早还得进行再改革。与其如此,不如此次改革一步到位,直接按照三级政府的组织架构划清政府间事权与支出责任。也就是说,必须压缩政府层级,加快推进省直管县进程,实现财政、行政、人事三重体制并轨。同时,要将乡镇政府尽快转变为县政府的派出机构,以减少基层政府层级,实现地方政府层级的“扁平化”。

  

   二、财政收入的划分

  

   目前面临的主要问题是,许多地方政府的自有财力加上中央的转移支付难以满足其支出责任,加上营改增将导致地方税源进一步缩小(改革如全面推开,将减少约1 2000亿人民币),因此有必要在许多有争议的选择中做出决策,增加地方自主财力。

   以20 1 1年中央与地方财政收入的数据为基准,我们进行了若干改革方案的简单模拟。假设中央上收若干支出责任(如以上建议),地方支出责任减少2000亿,可以在一定程度上缓解地方支出责任与收入不匹配的问题。同时假设营改增彻底完成,75%的改革后的增值税归中央(不返回),则地方收入减少约1万亿元。为了保持地方收支匹配,在几年内必须给予地方约1万亿元(201 1年价格)的新的财政收入来源。为了达到这个目的,可考虑如下几种组合方案:

   方案一:将特别消费税和车辆购置税改为在消费环节征收,同时划归地方。这两项税收的总规模约9000亿元,也基本可以弥补由于营改增所导致的地方财力和支出责任的错配。中长期来看,房产税应该作为地方税的新的重要补充。

   方案二:保持中央和地方之间75:25的增值税分成比例,将增值税税率降低到12%,允许地方开征税率为8%以内的零售税。零售税的税率由地方自主确定。假定地方开征的零售税平均税率为6%,税基为全社会零售总额,则此项改革可增加地方税收约9000亿元。

   方案三:将增值税地方分享比例提高20个百分点(到45%),将个人与企业所得税的地方分享比例提高1 0个百分点(到50%)。这两项改革可以增加地方收入约9800亿。随着时间的推移,直接税占全部税收的比重将逐步加大,中期来看应该可以基本平衡地方的财力和支出责任。

   不论选择上述哪个方案,或者重新搭配后的某种组合,都应该考虑:(1)对经济和企业的冲击的大小。(2)体制的稳定性。应该争取将新体制稳定1 0年或更长的时间,避免中央和地方财政关系的频繁变动;(3)考虑未来地方新的财力的出现(如房产税、汽车牌照拍卖收入等),以及资源税在中央和地方之间的重新划分(对在地区间分配十分不均的某些资源,资源税应该由中央与地方共享)等因素。;(4)对地方政府是否会产生不良的激励;(5)应给予地方一定的税收自主权。

   关于三个方案的利弊,方案一对企业的冲击面最小,因此操作上的可行性最大。但这两个划‘归地方的税种的可持续性面临问题,因为烟草和汽车的消费增长都将在中长期减速。中长期来看,房产4税将逐步成长为重要地方税种,可以对冲特别消费税和汽车购置税的减速对地方财力的影响。方案二有许多国际经验支持,但零售税面临重复征税问题,电子商务大发展背景下其稳定性也会面临挑战。另外,该方案引入的第一年将影响几乎所有企业的税收和税后收入,冲击面较大。方案三的操作最为简单,但问题在于提高增值税的地方分享比例可能加剧地方追求GDP的冲动。综合来看,我们更倾向于方案一。

  

   三、中央向地方的转移支付

  

   目前,我国中央向地方的专项转移支付过多,以公式为基础的一般性转移支付过少,随意性强,透明度低,阻碍了公共服务均等化。另外,由于公式化的转移支付占很小比例,使地方无法对未来的转移支付收入做出比较准确的预测,无法用其作为一个重要的财政收入来源来支持其发行市政债的偿债能力,阻碍了地方政府债券市场的发展。

   建议在今后几年的时间内,由财政部门、人大、外部专家设立专门的研究小组,以减少专项转移支付的数量和占全部转移支付的比重、提高一般转移支付的总额和比重为目标提出具体操作方案,争取将一般性转移支付占全部转移支付的比重提高到三分之二。

   在一般性转移支付的公式设计中,要充分参考国际经验,以实现地方的基本公共服务均等化为目标,客观反映地方的支出需求和财政能力,避免人为因素的干扰,提高透明度。所谓支出需求,是指一个地方政府所需要提供的教育、卫生、交通、社会福利、环境保护、治安等基本公共服务的总支出规模。支出需求的规模应该基于公式来计算,公式中应该包括服务数量或服务对象的数量(如学生人数、享受医疗服务的人口、公务员人数、警察人数、需要消防服务的居民人数、公路和地铁的长度等)、单位成本(提供每单位服务所需的支出)、各种修正系数(如人口密度、年龄结构、环境指标、地理、少数民族人口比重等因素)等变量。所谓财政能力,是指一个地方政府在现有的税费和其他(如专项)转移支付体制下取得财政收入的能力。在确定某个地方政府的税收能力(财政能力的一部分)时,应该首先估算其税基,然后乘以标准税率和其分享的比例。由于使用了标准税率,财政能力就与该地方政府的“税收努力程度”无关,因此可以避免“鞭打快牛”的现象。在某种程度上,这个体制还可以鼓励地方政府提高税收努力的程度,因为给定同样的税基,征收越努力(不会导致一般性转移支付的下降),地方得到的实际财力就越多。

   在中国推动城镇化过程中,尤其需要通过改革转移支付体系来解决的,是现在某些政府民生支出不能随着人走而阻碍了人口流动的问题。比如,农民工子女的教育经费补助不能随着孩子跨地区转移,会影响农民工移民目的地为他们子女提供教育的积极性和能力。同样,农村新型合作医疗是有政府补助的,目前这些补助也不能随着人流动而转移。今后,在转移支付体制的改革中,不论对基础教育和新农合的补贴仍然保持专项转移支付的形式,还是纳入到一般性转移支付中,都必须充分反映农民工及其子女的教育和医疗服务需求在地区之间的转移。具体来说,在确定某地的教育支出需求时,公式中的“受教育者数量”不能再以本地户口的学龄人数为基础,而应该以持“居住证”(基于经过改革后的、较规范的居住证制度)家庭的学龄人数为基础。在确定某地的医疗支出需求时,公式中的“享受医疗服务的人口”不能再以本地户口的人口为基础,而应该以“居住证人口”为基础。


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