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王绍光 樊鹏:闯进来、请进来、走出去——中国政府“开门决策”三法

更新时间:2013-07-25 16:52:48
作者: 王绍光 (进入专栏)   樊鹏  

  

  从新医改决策的过程看,开启决策之门有三种方式:“闯进来”、“请进来”、“走出去”。

  “闯进来”意味着公众可以推门进来参与屋内的一些事情,向决策者表达民意。政治学中所说的“政治参与”往往指的就是“闯进来”。在此次新医改决策过程中,包括各界群众、政策研究群体以及有组织利益团体的代表,都曾通过各种方式,主动采取行动了解政策、影响政策。从本书的分析来看,他们行动的广度以及对政策过程产生的实际影响,大大超乎了人们的想象。由于对政治参与的理论讨论已经汗牛充栋,我们对这种“开门”方式仅点到为止。

  “请进来”意味着决策者主动开启“进善之门”,欢迎各种相关群体参与决策,并优化它们的参与渠道,这是新医改政策制定和决策过程中的一大特色。

  在过去,将各种意见请进来的情况并不罕见,但是在多数情况下,“请进来”的主要是地方党政干部和政府内部的咨询机构;少数情况下,也邀请外国专家参与。例如著名的“三峡工程”的论证过程,中央政府专门成立了联合工程论证领导小组,先后开过九次论证工作会议,审议了14个专题论证报告,持正反两方面意见的专家都参与了系统论证的过程,同时还邀请了美国、加拿大的专家进行了项目的独立论证。[1]

  从今天中央政府公共政策制定“请进来”的内容来看,与过去相比,“请”的主体更多,“请进来”的对象范围更广,方式更稳妥,涵盖各个政策阶段,决策效果也不错。

  首先,从“请”的主体来看。过去邀请政策专家和组织机构主要受到个别领导人、个别部门的驱动,但是在新医改决策过程中,中央各层级的决策者比任何一个时期都更主动、积极地开启了“进善之门”,在政策制定的各个阶段、各个环节广泛地吸收社会各方面的意见和建议。中央政府的决策者比以往任何时候都更愿意拓展其政策网络,不仅包括政府各职能部门的决策者,部际协调机构以及最高决策者也通过各自的方式将意见“请进来”。主要决策部门在最初的意见酝酿和文件起草阶段,就已经开始注意广泛收集社情民意,并不断与各种“外脑”进行合作,甚至许多重要的决策参考都依靠外部机构提供支持;部际协调机构成立后,针对整体方案的设计,广泛邀请了海内外政策研究机构和国际组织参与方案的遴选和酝酿;最高决策者则针对决策中的重点难点,将专家学者、各界群众“请进来”,听取他们的意见。

  其次,从“请进来”的对象范围来看。由于“请”的主体扩展,受邀参与公共决策的“请”的范围也大大扩宽。在政策制定过程中,被各层级决策者“请进来”的对象不仅包括各种各样的研究人员、专家学者,来自有组织利益团体、具有特殊分析能力的人也成为中国政治体系中的新兴精英人物。另外,非精英群体的公众及其组织也开始直接参与到政策过程中。

  再次,从“请进来”的方式来看。过去仅仅是邀请少数专家进行论证,但是新医改过程中建立了医改协调小组这个统一的决策平台,可以通过更加制度化的方式“平行委托”海内外政策机构进行研究,提供方案。这种方式避免了过去个别体制内政策专家通过影响个别领导人、个别决策环节从而影响决策的弊端,而是让更多的主体获得了影响整体决策方案和改革计划的机会。除了部际协调机构这个层面创新了“请进来”的机制,决策前后“两头”的主体,即各职能部委和最高决策者也十分注重改善政策咨询的方式。前者注意对各细分政策环节的基层经验和国际经验加以吸收,后者则十分注重通过学习会、座谈会等各种“请进来”方式了解民情民意、了解国内外相关正反两方面的经验教训,以便把握决策大方向。

  最后,从“请进来”的效果来看。虽然以“闯进来”为代表的广泛外部参与有利于形成大规模的公共政策讨论,观点交锋、利益表达也更为多元,但是只有通过“请进来”,才能将决策者与外部参与者以一种合作和交流的方式连接起来。各方面的参与者获得了公平表达他们意见和诉求的机会,而决策者则借此大大扩宽了自己的视野,扩展了可能的政策选项,对于科学决策起到了很好的效果。

  “走出去”意味着决策者放下架子,主动走出“庙堂”,走进基层,走向一线。这是中国政府决策模式最大的特点。

  老子在《道德经》第四十七章中说:“不出户,知天下。不窥牖,见天道。其出弥远,其知弥少。是以圣人不行而知,不见而名,不为而成。”《淮南子·主术训》也说:“君人者,不下庙堂之上,而知四海之外者,因物以识物,因人以知人也。”这两段引文表明历代精英的矜持与自大,而毛泽东则反其道而行之。他在《实践论》中断言:“无论何人要认识什么事物,除了同那个事物接触,即生活于(实践于)那个事物的环境中,是没有法子解决的。”他接着特别有针对性地指出:“‘秀才不出门,全知天下事’,在技术不发达的古代只是一句空话,在技术发达的现代虽然可以实现这句话,然而真正亲知的是天下实践着的人,那些人在他们的实践中间取得了‘知’,经过文字和技术的传达而到达于‘秀才’之手,秀才乃能间接地‘知天下事’。如果要直接地认识某种或某些事物,便只有亲身参加于变革现实、变革某种或某些事物的实践的斗争中,才能触到那种或那些事物的现象,也只有在亲身参加变革现实的实践的斗争中,才能暴露那种或那些事物的本质而理解它们。这是任何人实际上走着的认识路程,不过有些人故意歪曲地说些反对的话罢了。世上最可笑的是那些‘知识里手’,有了道听途说的一知半解,便自封为‘天下第一’,适足见其不自量而已。”[2]

  正是基于这种认识论,毛泽东提出了“没有调查,没有发言权”的著名论断。[3]这里的“发言权”实际上包括了决策权,如毛泽东所说,“要在人民群众那里学得知识,制定政策”。[4] 邓小平在这方面的看法与毛泽东一脉相承:“必须有系统地改善各级领导机关的工作方法,使领导工作人员有足够的时间深入群众,善于运用典型调查的方法,研究群众的情况、经验和意见”。[5] 江泽民则进一步指出:“没有调查就更没有决策权……可以这样说,坚持做好调查研究这篇文章,是我们的谋事之基,成事之道”。[6]胡锦涛也强调,“要深入实际、深入基层、深入群众,倾听群众呼声,了解群众意愿,集中群众智慧,使我们作出的决策、采取的举措、推行的工作更加符合客观实际和规律,更加符合广大人民的愿望和利益”。[7]在党的十八大上当选为中共中央总书记的习近平一贯重视“领导下访”[8],他在2011年发表的一篇文章中一针见血地指出:“现在的交通通信手段越来越发达,获取信息的渠道越来越多,但都不能代替领导干部亲力亲为的调查研究。因为直接与基层干部群众接触,面对面地了解情况和商讨问题,对领导干部在认识上和感受上所起的作用和间接听汇报、看材料是不同的。通过深入实际调查研究,把大量和零碎的材料经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合,加以系统化、条理化,透过纷繁复杂的现象抓住事物的本质,找出它的内在规律,由感性认识上升为理性认识,在此基础上作出正确的决策,这本身就是领导干部分析和解决问题本领的重要反映,也是领导干部思想理论水平和工作水平的重要反映。领导干部不论阅历多么丰富,不论从事哪一方面工作,都应始终坚持和不断加强调查研究。”[9]

  长期以来,中国的决策体制形成了“走出去”、调查研究、了解国情的优良传统,即在制定重大公共政策时,通过下基层、下一线,展开各种形式的调查研究,倾听民意,“摸透下情”,化解矛盾,使决策建立在实事求是的基础之上。用毛泽东的话说,这叫“眼睛向下,不要只是昂首望天。没有眼睛向下的兴趣和决心,是一辈子也不会真正懂得中国的事情的”[10]。1958年,毛泽东主导制定的《工作方法六十条》第25条对领导干部的调研作出了明确的规定:“中央和省、直属市、自治区两级党委的委员,除了生病的和年老的以外,一年一定要有四个月的时间轮流离开办公室,到下面去作调查研究,开会,到处跑。应当采取走马看花、下马看花两种方法。哪怕到一个地方谈三、四小时就走也好。要和工人、农民接触,要增加感性知识。中央的有些会议可以到北京以外的地方去开,省委的有些会议可以到省会以外的地方去开”[11]。 这些规定在毛泽东时代有很强的约束作用。

  改革开放以来,不少干部淡忘了群众路线的优良传统。鉴于存在这种危险,进入21世纪,中央开始再次将调查研究制度化。2001年9月,党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》要求“各级党政领导机关要建立健全调查研究制度,制定和落实调研计划。省部级领导干部每年应至少抽出一个月时间,市(地)县党政领导干部每年要有两个月以上时间,深入基层调研,总结经验,探索规律,指导工作,解决问题。”[12]

  此后,党和政府的一系列文件对调研作出了要求。2010年,中共中央办公厅印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》再次规定“建立健全调查研究制度,省部级领导干部到基层调研每年不少于30天,市、县级领导干部不少于60天,领导干部要每年撰写1至2篇调研报告”[13]。目前,全国人大、全国政协、最高人民法院、中央各部委、地方各级政府都相继出台了各自“加强和改进调查研究工作”的规定,力图将调查研究工作制度化、规范化。

  从新医改方案形成的整个过程来看,为了完成决策,中国政府各层级的决策者都开展了十分丰富的调研活动。省及省以下各级政府官员就医改的各项议题对本地进行了无数次大大小小的调研。[14]在中央政府,职能部委一级的调研最为频繁,为了制定政策,中央几乎每个部门都开展了基层调研活动,其中以卫生部和国家发改委的调研频次最高、广度最大,卫生部甚至一次组织十个调研组,由正副部长领队分赴全国各省进行集中调研。以时任卫生部部长、党组书记的高强为例(2007年6月高强退任副部长,但仍兼任卫生部党组书记),他曾多次下基层调研:2006年10月到江苏的南京与宿迁进行调研[15],2007年2月在北京对东城区社区医疗卫生服务改革情况进行现场考察、调研[16],2007年9月到宿迁、无锡、上海调研管办、医药、政事、营利与非营利等“四分开”的深层次问题[17],2008年4月到镇江调研社区卫生工作[18],等等。如果把中央政府各部委干部下基层就医改问题进行调研的次数加在一起,那将是个庞大的数字。

  不同的部委在政策交叉的领域还会组织联合调研,在实地调研的过程中,针对需要解决的问题听取地方各界的意见,进行沟通。中央在筹备征询群众意见时,政策制定部门还事先鼓励和协助基层受邀群众代表进行社会调查,尊重他们的意见和真实想法,并辅助提供一些权威资料数据,使基层群众代表能够将自己的意见以及自己了解到的情况更准确、更全面地直接反映给最高决策者。

  在决策过程中,医改协调小组和后来成立的医改领导小组等部际协调机构及其办公室,也进行了大规模的调研活动。为了拿出统一方案,医改协调小组组织了数次大型调研活动。[19]

  这些调研活动有时会邀请政策研究机构和国际组织的人员,帮助分析问题;有时还会将调研活动同地区会议相结合,与地方决策者共同调研,共同研讨方案。[20]后来成立的医改领导小组由于同时担负着政策协调和落实国务院重大部署的双重任务,因此“走出去”的目的更有针对性。主管副总理和医改办为医改计划的落实也进行了大量调研工作[21],这些调研工作多以跟踪地方改革进展和探寻地方改革经验为主要目的[22]。医改文件出台后,许多地方经验被医改领导小组带到了中央,有的甚至成为医改领导小组全体会议向全国通报表彰的对象,局部的经验经过中央的认可和推荐变成更多地方学习参照的对象,大大推进了医改的落实。

  中央最高决策者在作决策的时候,同样将“走出去”作为重要的决策手段。2003年以来,中共中央十六届、十七届的政治局常委几乎都曾针对医疗问题下到基层进行过专门调研。2007年医改政策酝酿之初,最高决策者进入了针对医疗问题的密集调研期。在决策过程中,几乎每次重要的会议召开之前(例如几次重要的国务院常务会议),或每份阶段性文件出台之前或之后(例如《方案(征求意见稿)》、《意见(征求意见稿)》),最高决策层都会展开一轮密集的调研活动,通过亲自“走出去”,进行决策。国务院领导甚至为了医改议题直接下到田间地头、农民家庭和学校医院,目的就是为了获取对基层情况的了解,同时倾听民意。为了掌握更多情况,最高决策者还主动要求具有相对独立地位的国务院参事室、国务院研究室“走出去”,(点击此处阅读下一页)


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