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刘剑文:我国财税法治建设的破局之路——困境与路径之审思

更新时间:2013-07-22 23:25:03
作者: 刘剑文  

  pvid = 04ad29061032e092.));即便是立法授权,也应采用明确、具体、有限制的授权方法,并在时机成熟时跟进制定相应的财税法律。

  与此同时,面对日益兴盛的公众参与图景,财税立法的进程中也需主动引入和吸纳各方民意。通过“开门立法”,不仅有助于集思广益、博采众长地搜集各种分散的资源和信息,更好地反映民情、集中民智、汇聚民心,达成效果上的“科学立法”,而且能够升华财税立法内在的正义性和平等性,为其得到民众的信赖、认可与遵从打下必备的基础,从而实现过程上的“民主立法”。

  (三)财税立法的双向进度要提速

  在内容方面,要针对现行的财税立法状况进行查缺补漏,并加快在财税新领域制定法律的步伐,将“补课”与“上课”以合适的比例相配合。

  一方面,现行有效的财税法律体系存在着一系列问题,要加以清理、整治,这即为“补课”。具体地说,包括以下要求:填补法律漏洞甚至立法空白,修改滞后于经济现状的法律,调整下位法里与上位法相矛盾的规定,逐步提高现有财税法律的效力层级,等等。在此过程中,既能对当前的财税立法逐一加以梳理,保证法律规范的内在统一性和体系性,又能将最新的财税思想、制度、技术增补进去,使财税法律更好地服务于当下的社会发展现实。

  另一方面,财税领域的一些事项仍处于理论研究或者有待商榷的阶段,但一旦尘埃落定,也应贯彻财税立法理念与方针,这即为“上课”。例如,我国的环境税、遗产税是否开征尚不明朗,若增值税、房产税在扩围完成之时也需重新制定法律,要求我们在准备较为充足的条件下,可以以全国人大或其常委会立法的形式对此予以确定,而不宜再走滥用授权立法的老路。否则,将可能再一次导致财税行政法规名为“暂行”,实却延续过长时间以致于延缓财税法治进程的现象。

  (四)财税立法与财税改革的关系要理顺

  立法与改革的关系并非矛盾和对立,而是相辅相成、相互促进。在当前的财税改革过程中,诸如“营改增”扩围、房产税扩围等财税制度变革,往往均以行政政策的外形出现,这表明改革者对财税法律的重要性认识不足,亦未习惯于运用法治这种治理方式。(注:在历史上,我国曾长期处于封建社会,后来又经历了较长时间的计划经济时代。行政命令和指令型的管理方式给我国带来了深刻的影响,造就了管理者与被管理者法治观念薄弱的状况,这一历史惯性至今仍未根本消退。)实际上,财税立法如果运用得当,并不会产生阻碍、干扰财税改革的影响,相反,创新的财税改革思路与民主的财税立法形式将可能产生“1 +1> 2”的制度结合效益。

  一方面,财税立法能够确定和巩固财税改革的成果,使之更加规范化、稳定化。源自专业性思考和精密计算之下的财税改革创见固然不可或缺,但仅仅如此尚且不够,尤其是在法治国家、法治社会中,需要将法学思维与经济学思维、法学艺术与经济学技术相结合,与公民切身利益密切相关的财税政策经过法律的正当性检验和论证,才能适应于内在及外在的双重要求,这也是大国变革的稳妥、审慎之选。在这个意义上,财税改革为财税立法提供了丰富的素材、资料和经验,财税立法经由对改革历程及成果的回顾性总结,又反过来起到了总结、确立和巩固改革的效果,并使得财税改革更富有稳定性与秩序性,使得改革者与被改革者的心中都能充盈着踏实感。

  另一方面,财税立法能够促进和推动财税改革的成效,且在一定程度上发挥引领作用。诚然,法律作为一种表达方式,可以显现改革的内容,但实际上,财税立法远不是单调的复制或者静态的记录。在立法的漫长过程中,不同群体的意见得以畅快抒发、利益得以充分博弈,各方面的民间智慧借助这个机会集中和汇聚在一起,可以有效地弥补学术专家或行政专业人士的知识欠缺,使财税政策不再只是民众眼中故作深沉的术语壁垒和人情味不足的行政命令。生机勃勃、自由跃动的立法讨论氛围有利于激发新颖的观点,给财税改革的进展提供有益的新启发。另外,让财税法律成为“前瞻者”、“引航者”,使其适度领先于财税改革的运行现状,也有利于为改革现实指引前行的方向和目标,给先进的财税观念和技术手段更快地被未来实践所采用带来法律的支持。可以说,财税立法对财税改革的这种正向、积极的助推力量,正是法律的生命力和创造力所在,在当前的改革进程中迫切需要加强。

  因此,在深化财税体制改革的进程中,应当不遗余力地加快财税立法,正确理解并处理好改革与立法的关系:在改革的同时,通过立法来引领、推动和保障改革的良性、有序运作。

  

  三、财税法治的路径:整体建构

  

  在集中精力攻坚克难的同时,要想全方位地探索财税法治的路径,还应立足现实、展望未来,进行整体的制度建构,并循序渐进、按部就班地稳步推进。

  (一)加强全国人大的税收同意权并规范授权立法

  肇始于资产阶级革命时期,代议制机关对征税相关事项的同意权伴随着宪政制度的建立而牢固确立,成为现代民主国家和税收社会的典型特征,也使税收法定主义成为财税领域的基本原则。税收法定主义大致包括税收要件法定原则和税务合法性原则,前者要求有关纳税主体、课税对象、归属关系、课税标准、缴纳程序等税收基本要素应当尽可能在法律中作明确详细的规定;后者则要求税务机关严格依法征税,不允许随意减征、停征、免征或者加征[3]。税收法定主义有利于约束征税机关的公权力、维护纳税人的基本权利,可以说是税法领域的“帝王原则”。

  在我国财税法制建设的过程中,由于立法条件不成熟等原因,立法机关时常采取赋予最高行政机关有限立法权的方式进行授权立法。上世纪 80 年代,在特定的政治、经济状况下,全国人大及其常委会曾两次对国务院进行授权立法,其中,1985 年的授权至今仍有效。(注:应予注意的是,全国人大曾于 1984 年、1985 年两次授权国务院在税收、改革开放、经济改革等方面制定行政法规。其中,1984年的授权决定已在2009 年6 月十一届全国人大常委会第九次会议上被废止,但是,授权范围更为广泛的1985 年授权至今仍然有效。)这在客观上推进了我国的财经体制改革,具有一定的必要性。但是,因为对授权立法使用不当,缺乏有效的制约监督机制,过度的授权立法导致行政权力难受制约,带来了诸多弊端。因此,很有必要依照法治精神和《立法法》的规定,对授权立法从实体到程序加以规范,保证人大税收同意权的行使。

  规范税收授权立法的建议具体包括:第一,遵循《立法法》的规定,以税收法定主义为核心,由全国人大择机废止 1985 年给国务院的授权决定,并将条件成熟的各种行政法规制定为法律。第二,如果确需授权立法,应按照一事一权原则重新授权,在实体上明确授权的目的、条件、范围和期限,严禁进行笼统授权或者概括授权。第三,完善授权立法程序,促进立法公开和立法参与,这样可以在程序上保证授权立法的民主性和规范性。第四,加强授权立法监督机制,增强授权主体对授权立法的审查监督,建立健全备案制度、撤销制度等。只有通过规范和限制授权立法,才能避免行政权力的不当扩张和对立法权力的侵蚀。

  同时,在财税法律草案的起草过程中,应发挥全国人大有关部门的牵头作用,避免国务院甚至国务院下放给行政部门起草的现象。部门立法的弊端主要体现在:其一,部门立法难免会涉及到本部门的利益和立场,这将造成法律的部门利益化,且法律草案的公正性往往会受到公众的质疑。其二,部门与部门之间缺乏有效的利益协调和统一平台,容易引发部门之间的争执,导致法律难以顺利、高效地通过。因此,应当由全国人大有关部门牵头财税法律草案的起草,这样才能保证立法的独立性和公正性。当然,在全国人大发挥统率、主导作用的前提下,充分吸纳财政部、国家税务总局、海关总署等行政部门的专业人士参加法律起草工作,有助于充分发挥相关行政部门在人才、经验等方面的资源优势;还可以由相关领域的专家学者负责或者参与草案的起草,以提高立法的科学性和专业性。要构建科学、完善的财税法律体系,具体的立法工作仍需脚踏实地、一步一个脚印地进行。

  一方面,促进财政法律体系的完善。面对我国在财政收入、财政支出和财政管理等领域中的诸多立法空白,应当在立法条件成熟之时陆续制定相关的法律,并逐步将已有的行政法规上升为财政法律。完善我国的财政法律体系,应当形成一个以财政基本法为统领、以财政实体法和财政程序法为骨干,包括财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政监督法等内容,各组成部分层次分明、结构完整、有机联系的统一整体。

  另一方面,加快各税种的法律化进程。我国目前仅针对个人所得税、企业所得税、车船税这三个税种制定了专门的法律,而对于其他税种,仍然只是通过行政法规甚至部门规章的形式进行了规定。比如,对于增值税、消费税等重要税种,仅由《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》作出规定。这种法律体系效力层级整体低下的现象,不仅损害了法律的稳定性和权威性,而且违背了税收法定主义的基本理念以及《立法法》的规定。因此,应当全面提升财税法律的效力层级,加快对各个税种的立法,将尚未制定为法律的税种立法尽快全部上升为法律,争取早日实现“一税一法”。与此同时,由于立法的人力、物力、财力有限,从客观上说,要将所有的税种都上升为法律是一项规模庞大的工程,在短期内全部完成是不现实的,所以,我国税种立法的策略应当突出重点、先后次序应有所区分,《增值税法》、《资源税法》、《环境税法》、《房产税法》等税种法因其在全体税收中所占据的较大比重及其在国民经济中所扮演的重要角色,理应成为抓紧、优先立法的对象。

  (二)实现全国人大工作重点向预算监督及审批权的适度转移

  公共预算是现代财政运作的基本框架,是财政活动的核心,既根本性地关系到“国计”,又深刻地影响着“民生”。正是在这个意义上,预算紧密维系着百姓的生老病死、衣食住行,与每个人的利益都息息相关;同时,它关涉干部清正、政府清廉、政治清明,是反腐倡廉的重要抓手。中国共产党的十八大报告提出:“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”(注:胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告——《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》,2012 年11 月8 日。)这正体现并指明了今后人大工作的着力点和总方向。在社会主义法律体系已经建成的背景下,全国人大不仅应当加快制定和完善法律,还应当充分行使《宪法》赋予的监督权,尤以预算审批权为重。

  立法权和监督权是《宪法》赋予全国人大的双重职能,只有将这两项职能相互衔接、良好配合,才能完整地履行全国人大的固有职权,也才能让全体人民满意、放心。“徒法不足以自行”,所以,全国人大在推动完善我国法律体系的同时,还应当通过对“一府两院”的全面监督,尤其是对财政收支进行预算监督,让“条文中的法律”真正变成影响国家治理的“行动中的法律”。

  从我国的实际情况来看,以2011 年1 月中国特色社会主义法律体系形成的时间为界线,在此之前,全国人大的工作以立法为主、监督(包括预算监督)为辅。笔者认为,新阶段在大规模立法任务初步完成的时代背景下,法治国家之建设非但不应“裹足不前”,反而更应该“两翼齐飞”。一翼乃是在法治实践中“用法”、“释法”以及(必要时的)“修法”,另一翼则为强化各级人大及其常委会在预算权配置中的核心地位,通过强有力的预算审批,有效地监督、制约政府的权力运作。中国特色社会主义法律体系已经形成,标志着我国大规模的立法任务基本完成。因此,全国人大应积极配合党在新阶段的工作重点,不仅应当继续跟进和完善相关的法律,及时进行法律的制定或者修改;更重要的是要转变工作的重点,强化监督职能,尤其是加强对政府预算、决算的审批,并使之常态化、机制化。

  国外议会的经验告诉我们,议会立法任务完成后的主要工作就是加强对政府预决算的审批。长期以来,我国的预算权配置不够科学、合理,也即预算决策权、执行权和监督权在各权力主体间的横向配置失之均衡。具体来说,由于行政机关在预算活动中的权力仍旧过大,许多本应属于立法机关的权力被虚置和架空,又因为全国人大及其常委会缺乏对预算的否定权、修正权和调整权,预算审批权的行使很容易流于形式、疏于实质约束。因此,(点击此处阅读下一页)


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