返回上一页 文章阅读 登录

王绍光 樊鹏:从“一言堂”认识模式到共识型政府实践

——谈中国政府共识型决策模式(一)

更新时间:2013-07-14 10:23:10
作者: 王绍光 (进入专栏)   樊鹏  

  他认为,在中国垂直一体化的体制中,许多决定是在国家机构中相对较低的层次上作出的,中央通常会通过明确表达政策路线和目标的重大政策声明来指导下级,以便达成共识。

  这样的方式在毛泽东时代十分有效,因为这一时期意识形态的普遍作用,非常有助于取得官僚部门之间的协调一致,但是改革开放使意识形态丧失了它作为中央协调和贯彻其重点工作可用资源的作用,因此“在中央意识形态削弱的情况下,除了广泛的协商之外,没有什么其他方式能让这种体制有效运转”。

  在20世纪80年代至90年代初,中国改革以“放权让利”为导向,它一方面有利于激发方方面面的积极性、搞活经济,另一方面也带来了一系列问题,包括政策形成与执行的困难。在当时的时代背景下,“碎片化威权主义”突出互相分割的地区与系统之间的“协调难”,似乎满足了对改革时期中国国家转型研究的方法论需要。

  在相当长的时间里,不仅许多研究专家拿它来分析各领域的重大决策,而且不少媒体、评论家也动辄以此作为评价中国政策体系的工具。“碎片化”一词几乎成了中国政府内部决策权条块分割以及政策缺乏一致性的代名词,“威权主义”则是贴在中国政治体制上的标签。这一理论长期被用来形容中国政府的决策体制,成为自90年代初期以来解释和分析中国决策体制最持久也最具影响力的理论框架。

  从“碎片化威权主义”的理论内容不难看出,这一视角最主要的特征之一是聚焦于分析国家体制内部决策者之间的关系,却假设社会力量对决策过程毫无影响。这显然忽视了一种可能性:在改革过程中,国家体制以外的力量对政策造成的影响日益扩大。

  “碎片化威权主义”理论的代表人物之一奥克森伯格似乎比李侃如更具反思能力。在2001年去世之前,他发表了一篇论文,题为“中国的政治系统:21世纪的挑战”。在这篇文章中,他除了细数中国政治体制的变化以外,还对自己所提出的理论进行了一定程度的反思。他认为,过去的理论概括并没有预料到20世纪90年代中国所发生的种种变化,其中最重要的是中国“亲市场”的社会力量的崛起以及国家体制自身的一系列调整。

  他提出,任何单一的概念(如“极权主义”、“列宁主义党国”、“官僚多元主义”、“柔性威权主义”)都不足以形容现阶段中国政治体制的复杂性,包括他自己以前提出的“碎片化威权主义”概念也过时了,因为这是一个静态的模式,而中国却在不断变化。尤其值得关注的两方面变化是国家与社会的关系、中央与地方的关系,必须把这两方面的变化纳入中国决策机制的分析之中。

  奥克森伯格的观念转变显然与中国社会和政治体制自身的变化息息相关。至世纪之交,经过近二十年的市场经济改革,中国的社会与政治结构已经发生了十分明显的变化。在这一阶段,市场经济改革释放出的力量开始凸显,以共同利益和政策诉求为基础的社会力量开始逐渐活跃,学术、商业精英团体以及各类非政府组织的影响逐渐增大。与此同时,“放权让利”导向的改革已走到尽头,超越了分权的底线,不得不加以调整。

  从1994年开始,中国以财政“分税制”改革为先导,先后在审计、央行、金融、证劵、保险、电力、统计、外汇、海关、出入境检查检验、海事、地震、气象、测绘、粮食储备、烟草、邮政、物资储备、工商管理、国土资源、技术监督、公路、供电、环境保护、生产安全、食品与药品监督等领域实行了中央垂直管理、省级垂直管理或特殊垂直管理。

  同样重要但往往没有得到足够重视的改革是,1998年起,不再允许军队、武警、公检法系统“创收”,从而根除了地方势力挑战中央的可能性。分税制改革提升了中央政府的财政汲取能力,其他方面的改革加强了中央政府的总体调控能力,矫正了此前过度分权化的倾向,在保留原有的“条块结合”体制基础上更加强调纵向管理体制和国家自上而下监管权的建设。

  经过90年代中期国家社会关系的变化以及中央地方关系的调整,中国政府政策制定的模式不可能不受影响。“碎片化威权主义”模式的实证基础本是对中国能源政策的研究,近年来,一批中外学者对各方面能源政策的制定重新进行了实证研究,他们发现,再用“碎片化”和“威权主义”概括中国的决策模式已经过时。

  在气候变化领域,于宏源发现,政策制定不再是“碎片化”的,而是高度协调的。在风能领域,阿德里安·利玛(Adrian Lemaa)与克里斯蒂安·鲁比(Kristian Ruby)的研究得出了同样的结论。在敏感的核能领域,另外一位华人学者研究指出,许多方面(包括政府各部门、相关国有公司以及普通民众)都想方设法影响决策,不同的观点频频出现在公共媒体中。

  在这种情形下,仍然使用“碎片化”、“威权主义”的官僚决策模式来理解中国将“失之毫厘,谬以千里”。即使在李侃如与奥克森伯格曾下功夫作过细致个案研究的水电领域,情况也今非昔比了。毛学峰(Andrew Mertha)发现非政府组织、媒体大规模涌入决策过程,呈现出政治多元化的局面。他用“碎片化威权主义2.0版本”来形容目前的状况,在他看来,中国只是还没有举办“有意义”的选举,而在政策形成方面,中国与许多所谓“民主”国家其实差不太多。如果中国的政策形成过程既不那么“碎片化”了,也不那么“威权主义”了,风行一时的“碎片化威权主义”模式也就理应寿终正寝了。

  

  ——“咨询型政府”视角

  

  通过政策咨询制定和完善政策,是中国的一项优良政治传统,但在传统政府体制下,咨询对象的范围十分有限,主要是政府内部相关官僚以及党政体制内部智囊。随着经济发展水平、市场化水平、城镇化水平、全球化水平、教育水平、科技水平的日益提高,政策制定对越来越多的人影响越来越大,人们也因此越来越希望政策形成能反映他们各自多样化的诉求。尤其是当政府主动或被迫把注意力从经济政策领域转移到社会政策领域时,这种小圈子咨询就更难以回应各方面的诉求了。

  从20世纪90年代开始,中央在制定重大政策的过程中,为稳妥整合各方面的利益诉求,广泛参考他国经验,提高政策制定的水平,开始主动进行广泛咨询。有人联想到早期香港和东亚政治转型的经验,提出了“咨询型政府”的概念,用以描述中国在这一阶段政策制定的模式。他们注意到,中国政府在制定重大经济、社会政策的过程中,已不再满足于咨询国家体制内部智囊和精英,而是将政策咨询范围扩大到政府以外,包括党外人士、学术与商业精英、重大利益相关者、非政府组织等,开辟和疏通他们反映意见的渠道,并将他们的意见作为决策的依据之一。

  从政策形成的角度看,相较于“碎片化威权主义”片面强调国家体制内部决策的特点,“咨询型政府”的理论视角更注重政策参与结构的变化,注意到决策咨询的范围正在向社会精英群体扩大,把目光延展到党政机构以外。不过,这并不意味着,这种视角舍弃了“威权主义”这顶帽子。事实上,使用这一概念的人往往是那些拿着威权主义帽子不放的人。在他们眼里,中国依然是一个威权主义国家,只不过是一种咨询型威权主义。

  “咨询型政府”视角的局限性其实很明显,表现在以下几个方面:

  首先,在克服“碎片化威权主义”片面性的同时,“咨询型”也带有自己的片面性,即其聚焦点忽略了国家体制内部参与方在决策中的作用。要理解中国政府重大公共政策的决策过程,必须同时注意内外参与方的作用,以及他们之间的沟通机制。

  其次,“咨询”不足以概括决策者与国家体制以外参与方的互动方式。按照《现代汉语词典》的定义,“咨询”意指“征求意见”。 我们稍后将指出,除了征求意见以外,政府决策部门还试图通过更多的方式体察民意,吸纳民智。

  再次,“被咨询”不足以概括国家体制外参与方影响决策的方式。那些在改革过程中不断壮大的党外名流、政策学者、技术专家、商业精英、非政府组织领导等早已不再满足于坐等政府以内部决策的方式制定与自身利益息息相关的重大政策,也不再满足于单方面的“被咨询”,而是开始采取主动行动,试图影响政策的制定。

  最后,国家体制外的参与方不仅包括各路精英,也包括普通民众。尤其是在互联网迅速发展与普及的今天,普通公民网络“问政”的意愿日趋强烈,无论被动还是主动,他们都希望通过各种方式影响政策形成过程与结果。

  总之,面对风起云涌的参与要求、多元化政策诉求和利益协调难的问题,决策者与国家体制内外参与方的互动方式呈多样化、常规化的态势。

  显然,无论是“碎片化威权主义”还是“咨询型政府”的视角,都已经不能充分解释现阶段公共政策形成的特点,也不利于我们全面认识决策机制的转变。这些理论视角只是触及了现阶段中央决策体制的部分特征,或强调了集体决策机制中的部分逻辑,或关注到了集体决策基础上决策手段的变化(咨询),但都无法从参与结构和沟通机制两方面全景式地把握中国政策形成的模式。

  现在谁也无法否认,随着政策制定参与结构的变化,中国的决策过程比以往任何时候都更加开放,这个过程往往伴随着不同利益、不同观点的交锋,甚至伴随着大规模公开、半公开的政策辩论。

  例如,一篇研究中国能源政策的论文发现,改革与全球化为中国的政治体制增添了新的动力源,从而致使中国的政策制定变得越来越带有咨询、参与、迭代(iterative)的性质,地方利益、产业利益、公司利益都深深卷入政策形成过程。该研究作者观察到:中央部委、地方政府、商家以及其他利益群体在决策过程中促进与保护自身利益的方式超越了政治意识形态,与美国的情形没有什么区别。

  该项研究的结论是:“经历了30年改革开放的中国……其决策方式也经历了引人注目的转型。事实上,中国的决策过程与美国的决策过程越来越相似。”这里,作者所说的“相似”主要是指两国决策的参与结构。但在决策内外参与方的互动机制方面,中美是完全不同的,这一点在后面的文章中会有相关讨论。

  说到互动沟通机制,无论是“碎片化威权主义”还是“咨询型政府”都已严重滞后于中国现实,低估了中国中央政府在重大公共政策形成过程中的调控能力(steering capacity)。对决策意见和共识整合能力的担忧是“碎片化威权主义”理论模型最突出的一个特点,而“咨询型政府”有着类似的担心。“咨询型政府”理论的倡导者曾提出,随着咨询力度的增强,重大利益主体影响政策制定的资源、渠道和方式已不可同日而语,新兴的社会经济精英可能通过各种方式增强自身对体制的控制力。换句话说,强大的社会参与力量可能损害中央做出有效决策的能力。?

  然而从近年来的决策实践和效果来看,中国的重大决策不仅十分高效,而且相当顺利地解决了“协调难”的问题,这在气候、能源等领域的决策经验中已经有了证明。实际上,说中国中央政府的决策高效并非自吹自擂。从当前西方媒体的报道来看,中国大型国企的海外并购、稀土出口政策的调整、对非援助与合作等多方面的重量级有效决策都使西方社会感到震惊。这说明,在决策参与结构扩大的同时,在政策形成的过程中,国家体制内外参与方之间的互动已然变得更加频繁,并逐步形成一套行之有效又不断演化的沟通机制。新的参与结构与新的沟通机制共同作用,使政府决策模式发生了深刻的变化。

  有人断言,现阶段中国的决策体制只有在“分配性”(distributive) 的改革领域才比较顺畅,才显示出制定与执行政策的能力,而在“再分配性”(redistributive) 的改革领域,中国的决策体制不仅没能解决“碎片化威权主义”理论指出的那些难题,而且制定与执行政策的能力也被进一步削弱。

  但是近年来中国在社会政策领域(如最低生活保障、免费义务教育、全民医疗保障、全民养老保障、保障性住房)的一系列重大改革表明,在“再分配性”政策领域,中国的决策体制制定与执行政策的能力不仅很强,而且大大超过许多欧美国家,成功避免了重大公共政策遭特殊利益集团阻挠、被特殊利益集团绑架的现象。之后的文章中将要讨论新医改政策的制定过程,即是一个极具说服力的案例。

  政策形成之门越开越大,中国政府的决策能力却没有被弱化。其中的奥妙到底是什么?遗憾的是,迄今为止并没有一个深入的个案研究能够向我们比较客观、全面地展示今天中国中央政府重大决策过程的全貌,一些新的研究虽然或多或少地触及了政策制定过程某一方面或某一环节的变化,但对于决策过程的整体并没有建立起一个清晰的图景,对于背后发挥关键作用的决策结构和机制,则谈论得更少。

  在今天中国重大公共政策的制定过程中,其决策“参与结构”和“沟通机制”到底是如何运作的?它们在多大程度上影响了决策的“民主性”与“科学性”?我们有必要对此进行深入的探索。


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/65680.html
收藏