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刘思萱 李友根:社会管理创新为何需要司法建议制度——基于司法建议案例的实证研究

更新时间:2013-07-13 10:28:31
作者: 刘思萱   李友根  

  

  【内容提要】中国法院基于自身的能力、经验等和社会责任,为了预防风险与未来可能产生的损害,在法律规定的解决纠纷的职责之外,还从事司法建议的活动,进而也使司法建议工作成为法院参与社会管理的重要形式。从《人民法院报》刊登的26份优秀司法建议书的内容与背景来看,法院的司法建议工作主要是基于案件当事人、行业协会、政府主管部门等主体缺乏对于裁判信息的获取能力和将上述信息转化为行为的能力以及相关行为举措效果不佳的现实背景而开展的。在法治建设不断进步的背景下,司法建议应以提升社会主体对裁判信息的获取、转化、落实能力为出发点,其重点应从个体性案件转向类型化案件、整体性情势的梳理与研究,提出制度性的预防、规范、管理方案与对策,以成为推动社会管理创新的重要力量。

  【关 键 词】司法建议/裁判信息/社会管理/社会管理创新

  

  一、问题的提出

  

  在人民法院推进社会管理创新的理论与实践中,人们更多强调的是人民法院参与社会管理创新的正当性与必然性,并对法院推进此项工作的渠道、机制、边界等进行了理论的研讨与实践的探索。例如,青海省高级人民法院院长董开军强调社会管理创新的五个问题,即:“精心办好各类社会案件、有效治理涉诉信访、建立健全司法审判风险管理应对机制、进一步完善司法建议制度、切实加强法院自身管理”;①最高人民法院的倪寿明提出应“健全完善司法调研、司法建议、司法审查、司法解释四项工作机制,凸显审判工作的延伸功能,作为法院推进社会管理创新的主要举措”。②

  事实上,早在2007年3月,最高人民法院就在《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》中提出:“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段,是人民法院审判职能的延伸。”2012年3月,最高人民法院又在《关于加强司法建议工作的意见》中,明确地将司法建议与社会管理创新联系起来,并指出:“要高度重视和充分运用司法建议来扩展审判效果,以司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的重要切入点和有效方法,充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、推动社会建设中的重要作用,不断提升人民法院化解社会矛盾和参与社会管理创新的能力和水平。”

  由此可见,就法院系统的认识与实践而言,司法建议已经成为法院参与社会管理创新的重要手段与举措。那么,法院的司法建议是否真的能够推进社会管理创新呢?或者说,社会管理创新真的需要法院的司法建议吗?

  依照学界的通说,司法建议是“司法机关在办理案件过程中,遇损害国家、社会和其他公民合法权益的情形,但又不属于自己的权限范围时,向有关单位或个人提出的应当采取某种措施的具体建议”③。作为在我国人民法院系统中长期存在的一项制度实践,司法建议被誉为“人类理性应对制度困境的典范”,是在世界其他国家的司法体系中所未见的中国独创之举,是具有中国特色的制度。④换言之,外国法院在参与社会治理与社会控制(或如我们所称的社会管理创新)中,并不存在司法建议这种形式与制度。虽然司法作为一种社会制度必然有其地方性特征,但也应当存在着共同的司法规律。那么,为何在我国会出现司法建议并且被法院系统所推崇呢?

  尽管最高人民法院认为“司法建议是法律赋予人民法院的重要职责”,但是遍阅我国的法律条文,发现仅有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民法院组织法》等三部法律对司法建议有所规定,其内容或者是针对不履行协助义务的单位负责人而向有关机关提出纪律处分的司法建议,或者是针对拒绝履行行政判决/裁定的行政机关而向有关机关提出的司法建议,或者是关于对司法建议工作效果显著的法官进行奖励的规定。⑤显然,这些法律所规定的司法建议,与最高人民法院所要求的司法建议相去甚远,后者指向“审判执行工作中发现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题”而提出的司法建议。⑥那么,实践中这些司法建议又是如何产生的呢?

  

  二、方法与样本

  

  近年来,我国司法实务界与法学界对司法建议的实践和理论问题进行了广泛的研究,涌现了一些研究成果。⑦笔者也曾基于对司法案例和法律文件、理论文献的梳理,就上述问题进行过初步的研究,提出司法实践中的司法建议在适用领域、建议对象、建议内容、表现方式等方面均与法律规定存在差异,其主要原因是司法建议的功能定位在长期的实践中不断地发展演变,并与我国人民法院的教育宣传功能定位密切相关。⑧但前述研究,更多的是从法律文本、历史变迁、理论逻辑等角度加以考察,而未能就我国司法实践中司法建议的实际样本加以实证的分析与总结。为了使分析更具有现实针对性,本文试从各地法院的司法建议书文本入手,探讨我国法院从事司法建议工作的实际情况,并结合相关文献,考察司法建议工作与社会管理创新之间的关系,以回答前文提出的相关问题。

  这一研究首先面临的问题,是对司法建议书样本的搜集与整理。近年来,由于最高人民法院的重视,也由于各地法院的积极努力,司法建议的数量相当可观。仅以江苏省法院系统为例,2007年为651份,2008年为1037份,2009年为1552份。全国的数据则更为可观,1998年为1.7万份,2002年为4.1万份。在目前司法建议文本的内部性背景下,要全部搜集这些数量庞大的司法建议书不大现实,而且全面阅读分析所有可能获得的司法建议书也几乎是不可能完成的任务。因此,笔者只能选择性地搜集与分析,并以此作为研究的资料来源。

  所幸的是,《人民法院报》自2011年9月22日起,在其每周一版的《实务周刊》中开辟了“司法建议精选”栏目,“将一些优秀的司法建议刊登出来,使全社会了解司法建议的重要作用,并促进人民法院进一步加强司法建议工作”。⑨截至2012年4月19日,该报共选登了26份司法建议书。本文便以这26份司法建议作为研究的样本。为此,需要作以下的说明,以限定本文的研究范围和厘清本文研究结论的边界。

  第一,这26份司法建议书并不符合社会学研究中的选样标准,因此并不必然具有全国法院司法建议书现状的代表性。不仅诸多的法院与法官可能更重视工作实践而不重宣传,因此没有将其优秀的司法建议书整理刊登,而且,报社限于篇幅与容量,只能依据编辑部的旨趣进行选择(例如案件领域、建议内容、社会效果、撰写水平等不同的标准),因此具有很大的局限性。特别是,由于刊登的均为“优秀司法建议”,因此并不必然能够全面反映我国司法建议工作的客观实情。

  第二,上述样本的局限,并不影响本文的分析思路与研究结论。本文并非针对我国司法建议的全面客观的调查报告,而只是考察我国司法建议制度与社会管理创新之间的内在关系。以精选的司法建议书作为研究对象,可能更有利于规律的总结与问题的发现。因此,虽然针对这26份司法建议书的数据分析并不能全面反映有关司法建议制度的总体特征,但一定程度上也有助于认识相关问题。此外,为了更好地说明问题,笔者也选取了《人民法院报》以往有关司法建议内容的报道作为分析的补充性素材。

  笔者整理了该26份优秀司法建议,详见下表:

  如前所述,这一统计表并不能全面反映各地司法建议的客观情况,而往往是与法院及法官的宣传观念、报道积极性及编辑部的遴选刊登标准有关。但若加以精细统计,还是能够捕捉到其中传达的一些信息:例如,就作出司法建议的法院级别而言,总体上是基层法院占多数(在总共26件中占了20件);就法院所在地区而言,明显地反映出东部沿海和其他经济发达地区所占的比例更重(见下表)。

  以上表格信息或许表明了:当司法建议更多地与具体个案相联系时,由于基层法院受理案件的数量多,与社会基层接触更为紧密、观察更为直接,因此作出的司法建议也更普遍(当然这也与基层法院的数量最多有关);由于东部沿海和经济发达地区的社会关系更为复杂、新型纠纷与社会现象更为突出,因此司法建议更为社会所需,法院在司法建议领域也更有作为的空间。

  

  三、实证考察:司法建议的内容

  

  深入研读这26份优秀司法建议,以法院发出司法建议的动因为标准,我们可以将其总体上分为以下几类。

  (一)当事人对裁判结果缺乏反思

  从理论上讲,由于案件当事人(尤其是败诉方)不仅在特定个案中为自己的违法或违约行为付出了代价,而且裁判结论也表明了法律对其行为的否定性评价,理性的当事人应当据此调整自己的行为,以免今后承担更大的不利责任。因此,就理想的社会管理而言,针对案件当事人发出司法建议书,实际上是没有意义的。

  但从我国社会运行的实践来看,部分当事人并不符合这一理性人假定,他们对于裁判结果缺乏反思的习惯,并不“吃一堑,长一智”,未从败诉的个案中吸取教训、改变行为,而是一如既往,以致同类的违法行为不断发生。

  例如,天津市河东区人民法院在审理消费者尚某诉人人乐商业有限公司食品索赔案时发现,被告的超市有数起类似案件均因食品质量或包装问题而被消费者诉至该法院要求十倍赔偿。因此,在审理了尚某诉该公司的案件后,法院向该公司发出了司法建议书,要求其“加强食品安全管理”。⑩依照一般的理解,该超市在面对第一起被诉案件时,就应当进行反思与总结,认真执行《食品安全法》的相关规定,采取如司法建议书中所提出的“严把质量关,加强对进货渠道的管理,严格落实对销售食品的登记备案制度,对有问题的食品坚决下架”等各种措施。但是,尽管《食品安全法》规定了十倍赔偿的制度对消费者的权利加以救济,但此类案件的发生必然会影响企业的商业信誉,或许正是基于对该企业无动于衷、依然故我的观察,为了保障广大消费者的食品安全利益,避免再次发生类似的食品质量案件,法院才发出这一司法建议书。

  又如北京市第二中级人民法院在审理一起房屋诈骗案时,发现房屋中介公司的管理存在漏洞,于是向涉案的房地产经纪公司发送了司法建议,建议其“严格履行审核手续、严格房屋中介人员队伍管理、加强培训教育”。(11)虽然从该文的报道中无法得知该房地产中介公司是否未对该案进行反思,但可以推测,法院发出司法建议的动因,是估计或预测该公司可能缺乏对该案的分析与总结,因此基于帮助堵塞公司管理漏洞的考虑,出具了该司法建议。

  (二)主管部门缺乏管理敏感性

  在这26份司法建议书中,法院发送给政府有关主管部门的共有18份。这一数据表明了我国司法建议工作的一个特点,即政府行政机关是其发送的主要对象之一。有关法院的实证研究也反映了这一特点,例如根据对上海市法院系统2008年至2010年的963份司法建议的统计,其中建议对象为国家行政机关的共有371份,占38.5%。(12)而向政府行政机关发送的司法建议的必要性又何在呢?

  据笔者统计分析,总体而言,向行政机关发送的司法建议可以分为如下两类。

  第一类是基于行政审判而发出的司法建议,目的是“对行政机关在具体执法过程中出现的问题予以建议,帮助其改进”。据北京市海淀区法院法官的调研,“这部分司法建议的功效非常显著,数量也较大”。(13)虽然在《人民法院报》“实务周刊”刊登的这26份优秀司法建议中并未见到基于行政审判的司法建议(其原因或许是有关法院以及编辑部考虑到对具体行政机关的不利影响而未予登载),但从理论上讲,此类司法建议的对象同样是作为诉讼案件的当事人,因此其存在原因与价值与前文所述并无区别。

  第二类则是基于行政机关作为政府主管部门的身份,就其所管理领域的问题而提出的。《人民法院报》精选的发送给政府机关的如下18份司法建议均属此类,详见下表。

  这些司法建议,均为法院在审理特定案件或者对大量案件进行调研后,向有关行政主管部门发出的。除了少数是针对个案中的具体问题处理外,绝大部分是针对该行政机关主管领域普遍存在的问题所提出的。

  例如,上海市第二中级人民法院经统计发现,“2009年至2011年6月间,该院及其所辖的10个基层法院共审结了侵犯企业国有资产犯罪案件126件,犯罪金额高达3.48亿余元”。为此,该院向上海市国有资产监督管理委员会发送了司法建议,“通报此类犯罪的特点,并就加强国有资产监管、完善企业管理制度、预防犯罪、防止国有资产流失”提出了三条具体的建议。(14)

  事实上,依照国务院2003年发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定,国有资产监督管理机构根据授权,依法对企业国有资产进行监督管理(第6条),其职责之一是通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管(第13条),(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学家》2012年6期
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