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杨立青:中国文化管理体制改革的动力来源、约束条件与路径依赖

更新时间:2013-07-12 09:32:04
作者: 杨立青  

  

  改革开放以来,中国文化管理体制改革取得了很大进展和突破。这些进展与突破,源于激励机制的变化所催生的改革动力。然而,作为一场深刻的制度变迁过程,文化管理体制改革既有动力,也有阻力,最大的阻力是高昂的改革成本,它构成了改革的主要约束条件。而新旧体制的并存,则历史性地形成了改革的路径依赖。

  所谓文化管理体制,是指有关政府管理文化的职能和组织体系、政府管理文化的方式、政府与文化单位之间的关系以及合理规范文化单位之间与社会其他经济组织、团体之间关系所确定的制度、准则和机制【l】。改革开放以来,我国文化管理体制改革取得了一系列的进展和突破,但在新体制建立的同时,也保留着“旧体制的遗产”。本文从激励机制、改革成本、变与不变等角度,分析改革的动力来源、约束条件和路径依赖,以透视中国文化管理体制30多年来的改革发展进程。

  

  一、激励机制:文化管理体制改革的动力来源

  

  对于1978年以来文化管理体制改革的推进情况,有论者总结如下:一是文化行政部门的职能渐进转变,由政事不分、管办不分向政企分开、政事分开、管办分离推进;二是政府文化投入方式有所转变,由国家大包大揽式的单向投入向以激励为基准的“绩效投入”推进;三是社会、民营文化有所发展,由国办文化单一发展格局向以国办文化为主体、民营文化和混合所有制文化协调发展推进;四是文化资源得到一定程度的优化配置和重新整合;五是文化事业单位内部管理机制改革取得明显进展;六是推进经营性文化单位转企改制;七是确定试点,以点带面。相应地,改革在4个方面取得了突破:一是在所有制上的突破,国有文化与非国有文化共同发展;二是在资源配置方式上的突破,资源计划配置方式与市场配置方式并存;三是文化市场的建设、培育和管理上的突破,承认并发挥文化市场的重要作用,初步建立起文化市场管理体系;四是在文化行业性质认定和划分上的突破,区别公益性文化与经营性文化,并在理论上确立了不同的管理模式【2】。

  改革之所以取得了突破性进展,是因为改革本身存在某种动力来源。根据戈登·塔洛克的理论模型,如果个人估计改革带来的潜在收益要大于私人成本,那么个人或组织就会参加改革,否则他就会反对改革【3】。理性选择制度主义则指出,制度变迁是追求自身利益最大化的行为主体对成本、收益进行权衡的结果,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会去推动变迁直至实现制度创新。由此出发,有学者曾从中央、地方政府和文化行业主体的角度,探讨了我国文化体制改革的多重动力来源【4】,却没有提供对改革“利益相关者”激励机制的详尽分析。

  实际上,从制度分析的角度看,制度具有两种基本功能:一是约束,二是激励。诺斯在指出制度约束、协调个人行动的同时,也特别强调了制度的激励功能:有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权,以便造成一种刺激,将个人的经济努力变成私人收益率,接近社会收益率。换言之,能促使个人不断努力、不断创新的制度就是好制度,因为它能给组织中的人提供一种持续的激励。

  由此来看,假如说我国传统文化管理体制存在着弊端,那么其根本则在于激励机制的缺失。这首先与传统社会主义体制的产权制度有关,即个人在公有制财产的剩余索取权、转让权和控制权中的缺位,是激励因素匮乏的体制根源。其次,它也与委托人和代理人的目标冲突和信息不对称所导致的激励问题直接相关。在制度运行上,传统文化管理体制的最大特点是过度强调“作为约束的制度”(体现为各种行政规约和意识形态束缚),而“作为激励的制度”(尤其是物质激励)则受到了根本性忽视。激励机制的缺失必然导致制度运行的低效,所谓“于与不干一个样,干好于坏一个样”,其根源就是激励机制出了问题。

  改革开放以来,我国经济体制改革之所以取得巨大成功,一个主要原因就是激励机制发生了变化。其关键,是在中国政治治理模式下将对官员的正面激励与市场因素、政治因素很好地合成在一起。无论是财政联邦主义、官员政绩观、价格双轨制、放权让利、抓大放小、经营承包,还是“让一部分地区和个人先富起来”,都是将市场协调机制引入社会主义经济体制中,并把“激励搞对”的结果【8】。

  如同经济改革一样,新时期文化管理体制改革也是从调整激励机制开始的。如1978年财政部批准了《人民日报》等8家新闻单位试行“事业单位、企业化管理”,并允许中央电视台于1979年播出了第一条外国商业广告——这成为我国文化管理体制改革破冰和启动的标志。而之所以做出这样的改革调整,最直接的原因是当时财政严重困难,已不足以支撑对整个文化事业单位体系的财政供养(“文革”后政治上全面落实政策,大量人员回归文化单位,财政供养人员剧增)。由于当时文化单位普遍存在财政补贴不足问题,倒逼它们进行管理体制、运作机制的改革创新。另一方面,“事业单位,企业化管理”的双轨模式,在保留文化单位的事业属性的同时,通过企业化管理将一定程度的市场经营机制引入文化单位的运作中来,调动了单位成员的积极性,尤其是允许这些单位从经营收入中提取一定比例用于增加员工福利,形成了完全不同于以往的激励机制。此后承包责任制、以文养文等新机制在文化单位的普遍实施以及劳动人事、收入分配和社会保障“三项制度改革”的推行,这些主要基于物质层面的激励无疑成为文化单位及其员工积极参与改革的重要动力。

  假如说国办文化单位改革的局部推进,是“体制内”激励机制变化的结果,那么随着文化市场和文化产业的发展,改革的激励机制则因得到“体制外”力量的推动而进一步强化。改革开放以来,由于政治意识形态的调整,经济体制改革深化的主要成果之一,就是确立了非公有制经济的合法地位,并放宽了非公有制经济的市场准入门槛,形成了多元化的所有制基础。同时,市场经济的发展也导致具有高度整合性的“总体性社会”的瓦解,形成了相对独立和日益扩展的市场、社会领域。伴随这种产权制度和社会条件的深刻变化,一方面“体制外”的增量改革促进了民营文化经济和社会文化组织的迅速崛起,另一方面“体制内”的存量改革也受到了增量改革的极大推动,我国文化管理体制改革出现了两种改革齐头并进、共同驱动的局面。从激励机制上看,不仅民营文化企业和社会文化组织具有参与改革进程的动力(如希望降低文化市场准入条件,与国办文化单位一样获得“国民待遇”),而且国办文化单位在市场化条件下也提出了进一步发展的要求(如要求政事分开、政企分开,获得更大的自主经营权和改革收益权)。更重要的是,对于党和政府来说,无论是增量改革还是存量改革,都有利于弥补政府公共文化服务上的不足,促进文化市场的发展繁荣,增加政府的财政收入,改善文化管理的效率和增加政府官员的政绩,最终有利于党执政地位的巩固和社会主义制度的长治久安。这些都为党和政府推动改革提供了正面的激励,并成为过去30多年文化管理体制取得长足进展的动力之源。

  

  二、改革成本:文化管理体制改革的约束条件

  

  改革既有动力,也有阻力。从收益和成本关系来看,假如说收益及其预期构成了改革的动力,那么成本及其预期则构成改革的阻力或约束条件。由于改革本身是一个制度变迁过程,因此改革成本也即制度变迁的成本。科斯等指出,从现行的制度安排转变到另一种不同制度安排的过程是有费用的,并且是一种费用昂贵的过程。所谓制度变迁的成本,是指制度创新本身包含的费用以及用新制度代替旧制度过程中的损失,它包括创造新制度的生产成本和用新制度代替旧制度的交易成本。在分类上,制度变迁的成本从作用上看可分为认知成本、设计成本和组织成本;从性质上看可分为实施成本和摩擦成本;从影响上看可分为经济成本和非经济成本。

  从制度变迁的成本出发,来分析文化管理体制改革的约束条件。首先,就认知和制度设计成本而言,认知成本体现在从价值认知上的分歧到“改革共识”(改革的必要性、紧迫性及路径选择1的形成,是个长期的过程,这也构成了改革的时间成本。在设计成本上,文化管理体制改革作为极为复杂的制度设计、制度创新的系统工程,本身需要大量资源的持续投入,从单项制度的局部调整到制度系统的顶层设计,以及具体改革路径的选择和配套政策、法律法规的出台,无不需要付出巨大的成本和代价。

  其次,从组织成本、实施成本和摩擦成本来分析。改革的组织成本主要体现在为推动改革所特别设立的组织架构、配备的人员以及维持其运转的成本与费用,如2003年我国启动文化体制改革综合试点工作后,中宣部成立了中央文化体制改革领导小组及办公室(文改办),各级地方宣传文化系统也成立了类似的对口机构。而领导小组的成员,除了宣传、文化、广电、新闻出版等核心部门,还包括发改、规划、财政、人事、社保等相关部门,形成一个庞大的改革组织系统。在实施成本上,改革方案的制定和实施,本身就涉及各种调研费用、试点费用、政策执行费用;为了推动改革,还需要在相关党政部门和文化单位之间进行大量的行政协调工作,也形成了改革的实施成本。同时,改革作为一个不断“试错”的渐进过程,在改革方案的实施中,由于信息不完全、制度设计缺陷等原因,需要对不合理的改革方案进行不断的调整和纠正,改革的反复性也造成了改革成本的递增。更重要的是,由于新旧制度的交替造成了极大的制度摩擦成本,尤其在“非帕累托改变”中,不仅利益格局调整会触动既得利益而产生各种阻力,而且利益受损者也会反对改革,能否消除改革中的利益冲突,是改革能否顺利推进的关键。

  最后,从经济成本和非经济成本来分析。改革作为一场深刻的利益调整过程,它所涉及的经济成本主要包括两个方面,一是改革本身所涉及的设计、组织和实施费用,二是对利益受损者的人员安置、利益保障和经济补偿费用。由于我国文化管理体制改革的起点是要改变旧体制的制度低效,基本目标是建立与市场经济体制相适应的新体制,这就决定了它是一场“效率驱动”的改革。在计划体制下,由于国家对文化行业进行大量的资源注入,资源配置低效、组织激励不足等制度性设计缺陷被掩盖。改革开放初期,由于国家财政出现困难,财政对基层文化单位的大包大揽已难以为继,文化行业立即陷入生存危机,低效问题突出,如文化行业资源的存量使用效率不高、公共资源增量投入的效率低下等。“效率”不仅是我国文化体制改革的基本问题之一,而且也构成了30多年来改革的一条主要线索。

  然而,在这场以效率为取向的改革中,因利益格局的重大调整而产生的经济成本问题及其对改革的约束,是值得高度关注的。以转企改制为例,为了建立“政事分开、责任明确、多元约束、管理科学”的现代事业制度,近年来文化事业单位改革以分类改革为抓手,以市场化、效率化为方向,推动了经营性文化事业单位大规模转企改制,即“运用经济手段,对事业单位施加压力,逼其走向市场,在市场竞争中找到自己应有的位置和发展空间”【l2】,使其从国家包办的事业体制中摆脱出来,成为独立的有效率的市场主体和社会主体。但转企改制不仅涉及文化单位属性的变更,也涉及单位员工的分流安置及其收入、社保、退休待遇等利益的巨大变化。能否对他们予以适当的利益补偿,化解矛盾与冲突,成为转企改制的关键。事实上,目前我国文化管理体制改革所遇到的最大困难正是“人往哪里去、钱从哪里来”。如中国出版集团在改制时符合退休条件的有700多人,其中享有正、副部级待遇的就有好几个。在集团整体转制为企业后,其人员安置问题始终无法得到妥善解决。同样的困难在文艺院团改革中也十分突出,如浙江省歌舞团转制改企所需资金就近5000万元,主要用于补齐安置人员“三险一金”的社保费用。如此高的转制成本在经济发达地区尚且难以承受,更不用说经济落后地区了。历史包袱的沉重、经济成本的高昂,迫使某些地方通过技术手段换汤不换药,以转换内部机制来代替体制改革。

  从改革的非经济成本来看,“所谓非经济成本是指由于制度的非帕累托性质所造成的一部分社会成员福利的相对下降以及由于制度变迁过程中出现的社会不公正而产生的对现实认可程度和满足程度的下降”。在现实中,这种非经济成本即改革的社会政治成本。此外,我国传统文化管理体制尽管是高度集权型的和低效率的,却构成了一个连贯统一的整体,但当它开始改革自身时,这种连贯性同时也被破坏,内部矛盾和冲突也就不断加深,从而成为另一个非常突出的社会政治成本。

  更值得注意的是改革的意识形态成本。在经典社会主义体制中,(点击此处阅读下一页)


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