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杨立青:中国文化管理体制改革的动力来源、约束条件与路径依赖

更新时间:2013-07-12 09:32:04
作者: 杨立青  

  意识形态承诺及其家长制(父爱主义)是其重要特征。但改革开放以来,不仅传统意义的意识形态承诺逐渐消解,而且父爱主义传统也不再延续,这体现在国家改变大包大揽的做法,放弃了对文化组织的绝对保护,并部分解除了文化组织与内部人员的依附关系,通过转企改制、投入机制改革等方式使之脱离传统的事业体制,将大量的文化组织推向市场和社会。这当然是我国意识形态调整的必然结果,但也对传统社会主义意识形态的认同带来深刻影响。或许正是基于对意识形态成本的考量,制约了文化管理体制改革的进程,文化事业单位的市场化、社会化改革在总体上进展缓慢,从深层上看与此不无关系。

  当然,除了改革成本,文化管理体制改革的约束条件还有很多,如宏观上它受制于我国政治体制、经济体制、社会体制改革的总体进程,还受制于地区与文化行业之间的巨大差异、制度选择本身的反复等。但改革成本的高昂,则无疑是其最主要的约束条件。它不仅严重阻碍了改革的深化,而且成为改革路径依赖得以形成的历史和现实根源。

  

  三、变与不变:文化管理体制改革的路径依赖

  

  如上所述,我国文化管理体制发生了很大变化,并取得了一系列突破性进展。然而,纵观30多年来的改革进程,在关注其“变”的同时,也应关注其“不变”的一面。在“变”与“不变”之间,更能清晰地看到这场改革的基本特点及其未来走向,特别是其不变因素所形成的路径依赖对改革进程的深刻影响。

  为了对此有更深入的理解,有必要回到社会主义体制转型的经典话题中来。匈牙利著名学者科尔奈在比较社会主义国家的“改革与革命”时,曾对“改革”下过一个明确定义:任何永久地、根本性地改变了如下第一、二、三层次中至少一项的至少一个基本特征,但又没有将社会主义体制带出社会主义体制大家庭的变革,就称之为改革。其中第一层次是指马列主义政党的集权、官方意识形态的支配性影响,第二层次是指国家或近似国家所有权的支配地位,第三层次是指官僚协调机制的主导地位。这一定义包含三个因素:它必须是深入的,即必须对政治体制、财产关系和协调机制这三大领域中的至少一项产生影响;它必须至少是“适度彻底”的,局部的、缓和的变化也叫改革;同时,改革一词不包括社会主义体制的彻底变革,否则就不是改革,而是革命了。

  基于社会主义体制的某种历史同构性,科尔奈的如上论述也大致适用于对我国文化管理体制改革的分析。首先,第一层次的马列主义政党的集权、官方意识形态的支配性影响在改革开放以来有了相当的松动(女口党政分开、市场社会力量崛起),但并无根本性变化,党的执政地位不仅得到维持和巩固,而且“党管意识形态”制度和官方意识形态在文化管理上继续居于支配性地位。其次,在国家所有权上,“一大二公”已被抛弃,多元所有制格局确立,体现在文化领域,就是以产权改革为核心的文化政策的变动,放宽了非公有制经济市场准入的条件,形成了国有文化与非国有文化共同发展的趋势。然而,公有制文化的主导性地位并没有动摇,这体现为数量、规模庞大的国办文化企事业单位的存在。最后,在协调机制上,随着市场经济发展,横向的市场协调机制的地位在上升,纵向的官僚协调机制的地位在下降,但这种此消彼长的趋势并没有完全使两者关系逆转,这体现在党和政府不仅掌控了庞大的社会资源,而且在资源的配置使用上依然保留着传统的体制内运作模式,如基于“父爱主义”对国办文化企事业单位实行政策倾斜和利益保护。

  由此观之,改革的确改变了很多东西,但同样确定的是,很多东西依然没有改变。这些不变的东西即为“旧体制的遗产”。而新旧体制的并存,不仅导致了各种社会制度要素和利益诉求的混合、缠绕与冲突,而且形成了制度变迁的路径依赖。所谓“路径依赖”,即某一运作性理论所发挥的影响将会受到过去继承过来的既定环境因素(如制度)的调节【14】。这种路径依赖主要体现为:在文化资源占有上,民营文化经济发展迅速,但保留公有制文化在关键领域的主导地位;在文化资源配置上,实行市场协调机制与政府协调机制的双轨制,在市场经济背景下保留了传统计划体制的某种资源配置方式(如“事业单位、企业化管理”);在文化政策功能的发挥上,既要挖掘制度的诱导功能,以效率驱动发展,同时又极其重视制度的约束功能,保留了对意识形态领域的管控方式。此外,它还集中体现在文化行政体制改革中。

  传统文化行政体制的组织构架,是由中宣部以及文化部、广电总局、新闻出版总署等系统构成的。在汁划体制下,这是一种典型的文化事业管理框架。“文革”后,文化行政体制的局部改革开始出现,但它是在完全恢复传统组织构架基础上的改革,这成为改革路径依赖形成的历史和体制根源。当然,尽管这一组织框架一直沿用至今,但随着文化市场、文化产业的发展,在原有文化事业管理框架内也增加了相应的管理机构及职能,如1988年文化部设立文化市场管理局,后来又增设文化产业司,广电总局和新闻出版总署也设立了相应的市场管理机构,但其作为事业管理体制的基础框架并没有实质变化。这一方面说明在某一特定历史阶段,这一组织构架依然有其存在的合理性和有效性,但另一方面也说明我国文化行政体制改革所存在的路径依赖性。其中的一个例证是海南、深圳、上海等地政府早在上世纪八九十年代就已开始文化、广电、新闻出版等“几局合一”的大部制改革,但至今这一改革仅限于在地方政府,在中央层面却迟迟没有推动,“下改上不改”的体制内运转难题日益突出。

  由于文化行政组织构架并无基本性变化,在中央统一领导下的“条块结合,以块为主,分级管理,双重领导”的传统文化管理模式也得到了历史性延续。以广电管理模式为例,“条条管理”指的是广播电视的纵向管理,即从中央到省、市、县各级纵向对口的业务主管部门对各级广电机构实施的管理;“块块管理”是指各地党委和政府对同级所属的广播电视机构的直接领导和管理;“条块结合”是指我国广播电视事业中既有纵向的条条管理,又有横向属地的块块管理;上世纪80年代后,广播电视事业迅猛发展,以条条为主的管理显得力不从心,于是逐渐改为“条块结合,以块为主”,即以广电机构所在地的同级政府管理为主;“分级管理”是指在不同的行政级别分别设立广电管理机构,分别直接管理所属的以及本行政区的广电事业发展;“双重领导”是指各级文化机构既受上级广电管理部门的直接纵向对口领导,又受同级党委和政府的行政直接领导。双重领导是条块结合的领导。显然,这一管理模式是在计划经济时代建立起来的文化事业管理模式,实践已经证明,在市场经济条件下,这一模式已很难适应文化市场和文化产业快速发展的要求,其主要弊端一是行政系统排斥了市场,代替市场担当了资源配置的责任,造成资源配置的不合理和低效率;二是条块分割,各自为政,行政壁垒林立,妨碍公平竞争市场体系的形成L16P263)。

  总之,我国文化管理体制在改革后尽管发生了很大的变化,但由于社会主义体制的持续和长久的状态,“不变”因素理应引起我们更多的关注。惟其在“变与不变”之间揭示改革的路径依赖性,才能深切理解改革作为制度变迁过程的长期性和复杂性,从而为未来深化改革提供某种理论观照和路径选择的可能性。

  

  参考文献:

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