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郑功成:中国社会福利的现状与发展取向

更新时间:2013-07-08 12:44:10
作者: 郑功成  

  

  【内容提要】“福利恐惧症”、“社会福利社会责任论”、“社会福利可替代论”等是对社会福利事业的误解,这些看法与观点的流行,导致了中国社会福利事业发展的滞后,并构成了整个社会保障体系建设中的短板,日益深刻地影响到老年人、儿童、残疾人、妇女的实际生活质量。当前亟待重新审视社会福利的重要性与不可替代性,在坚持国民福利与国民经济同步发展的条件下,客观检视现行社会福利制度安排的缺陷,真正走出一条适合国情的中国式社会福利事业发展道路。

  【关 键 词】社会福利/认识误区/制度缺陷/中国道路

  

  社会福利是保障与改善国民生活质量的重要社会制度安排。在约定俗成的中国社会保障政策话语体系中,社会福利通常与社会保险、社会救助并列,是中国社会保障体系三大构成部分之一。实践中的社会福利主要包括老年人福利、儿童福利、残疾人福利与妇女福利等类别及其他一切以社会化方式提供给国民的现金津贴及相关服务,是一个项目众多、内容广泛的保障系统,也是满足老年人、儿童、残疾人、妇女等特定群体需要并实现其分享国家发展成果的重要途径,其功能不仅在于化解国民物质生活方面的后顾之忧,而且要特别考虑到精神慰藉与情感保障。[1]中国已经进入了人口老龄化时代,亿万老年人对相关服务的需求日显迫切,8000多万残疾人对平等参与社会和合理分享国家发展成果的诉求持续高涨,越来越多的儿童因缺乏完善的儿童福利制度而与父母分离或者给父母及家庭带来沉重压力,这些现象表明加快发展社会福利事业已经刻不容缓。在深化收入分配制度改革与重塑中国社会财富分配格局的大背景下,在社会保障制度从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展新阶段的条件下,针对城乡居民持续高涨的社会福利诉求,急切需要澄清一些理论上的认识误区,客观评估现行社会福利制度的缺陷及其不良效应,在借鉴国外经验的基础上,走出一条中国式的社会福利发展道路。

  

  一、亟待澄清的认识误区

  

  发展中国的社会福利事业,首先必须为福利与社会福利正名。从现实情形出发,主要应澄清如下认识误区:

  (一)福利恐惧症

  改革开放以来,伴随对计划经济时代“平均主义”、“大锅饭”的否定,加上自由主义在一定程度上的泛滥,以及对福利国家局部问题的无限放大,福利在中国的现实语境中似乎成了一个贬义词,福利国家与福利社会在一些场合几乎等同于“福利病”,进而患上了“福利恐惧症”。一些人将社会保障与福利制度视为国民依赖思想的有利生成条件与滋生懒惰的温床,认为社会保障与福利制度是消极的制度安排,提高国民福利水准必然损害个人自由发展与国家竞争力。在这种观点的影响下,福利事业发展滞后不仅未被视为社会发展的不足,反而成了有利于促进经济增长的因素。在主流媒体和一些学术会议、政策研讨上,常见中国不能得“福利病”的“善意”提醒和“不能吊高了老百姓胃口”等“理性”论调。正是对福利与福利国家的污名化,忽略甚至漠视国民社会福利诉求的现象才会普遍存在,在整个社会保障体系建设步伐明显加快、公共投入力度持续扩张的同时,社会福利事业却成了整个制度体系中的短板,这种状况正在日益全面而深刻地影响着城乡居民特别是一部分老年人、儿童、残疾人、妇女等群体的生活质量,同时还产生了一些不良的连带效应。

  事实上,社会保障与福利制度作为实现国民共享国家发展成果的基本途径,在先进国家扮演的是普遍提升国民生活质量、化解社会矛盾、维系经济社会协调持续发展的正能量角色,它不只是经济社会发展的必然结果,也是经济社会持续发展的不竭动力。以发达国家为例,其国民因获得全面的福利保障而使生活质量得到提升,获得稳定可靠的保障,社会和谐安定,国家竞争力更非国内一些人所抨击的那样,而是始终排名在世界前列。据世界经济论坛发布的《2011-2012全球竞争力报告》①显示,全球竞争力排名前十位的国家分别是:瑞士、新加坡、瑞典、芬兰、美国、德国、荷兰、丹麦、日本、英国。这些国家无一例外都是社会保障制度健全、福利水平较高的国家。其中,瑞典一直以作为福利国家的“橱窗”为荣,德国作为现代社会保障制度的起源地即以社会(保障)市场经济模式著称于世,英国作为福利国家的创始国也始终坚持着高福利政策;日本是亚洲国家中福利水平最高的国家,新加坡也有以公积金制度为主体的健全的福利制度;其他一些先进国家在保持高水平福利保障的同时,也同样跻身在这一竞争力排名榜的前30位。[2]再据全国经济综合竞争力研究中心发布的首部世界创新竞争力评价报告《世界创新竞争力发展报告(2001-2012)》②,2010年世界创新竞争力排在第1至20位的国家依次为:美国、日本、挪威、芬兰、瑞典、瑞士、德国、丹麦、卢森堡、法国、新加坡、英国、韩国、中国、澳大利亚、比利时、荷兰、奥地利、爱尔兰、加拿大。[3]在这些国家中,中国是唯一的发展中国家,其他都是社会保障制度健全与福利水平高的国家,而中国近几年创新竞争力快速上升与国家进入本世纪后加快社会保障体系建设应当是基本同步的。因此,只要客观而论,便可以发现,从先进国家找不到社会保障与福利制度是消极制度安排的证据,当代世界显示的完全是社会保障与福利制度和国家竞争力的正相关现象,中国近30年的实践也证明了社会保障制度的正能量,这绝非偶然,而是对社会保障与福利制度的正向、积极功能的实证。

  (二)社会福利社会责任论

  在一些人看来,社会福利是社会事务,应当由社会来解决,而政府的责任只在依法运用强制性手段实施社会保险制度,同时利用财政资源面向困难群体与不幸者提供社会救助。这种思维定式的实质,不是要调动社会力量办社会福利,而是否定政府对社会福利所肩负的重大责任,它直接影响到政府对社会福利事业的制度建设与公共投入。迄今为止,中国已经通过《社会保险法》确立了劳动者乃至城乡居民的社会保险权,通过《城镇居民最低生活保障条例》等法规确立了困难群体的社会救助权,但还没有一部真正意义上的社会福利法律或法规,基本上依靠部门规章与红头文件来指导相关福利事业,涉及老年人、残疾人、妇女、儿童等群体制定的相关法律如《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》等均是缺乏刚性约束力的“软”法,中国的社会福利制度迄今仍然缺乏必要的法律依据,国民的社会福利权并未得到有效确立。在社会福利社会责任论的影响下,公共财政对社会福利事业的投入在相对下降,民政部门动用的公共福利资源主要是社会集资性质的福利彩票公益金,惠及的对象基本上限于鳏寡孤独等传统救济对象,托儿所已经罕见,上幼儿园成了年轻父母的难题,退休老年人在与原单位脱离劳动关系后很难得到应有的社会服务,直接服务于残疾人的福利企业基本上面临崩溃状态,这些事实反映的其实是政府在社会福利事业发展进程中未能尽到应有的责任。

  事实上,从先进国家的发展历程来看,恰恰是不同社会群体的福利权的确立才使人权实现具有了普遍意义。[4]老年人因有发达的老年福利事业而使生活质量得到了充分保障,儿童因有发达的儿童福利事业而突破了家庭保障的局限并实现健康成长,残疾人因有发达的残疾人福利事业而能够平等参与社会并分享国家发展成果,妇女因有发达的妇女福利事业而真正实现了性别平等。而实现这些目标的前提条件就是政府承担起应有的责任,这就是主导社会福利事业的发展,包括推动立法,确保公共投入,调动社会力量与公众的广泛参与,共同构建发达的社会福利网络,满足有需要者的需要。因为这些福利事业均属于公益性质,它虽然可以吸引社会力量与市场资源参与,但如果没有相应的法制规范、政策支持与财政援助,结果只能是画饼充饥。因此,社会福利社会责任论其实是一种导致政府不作为的消极论调。

  (三)社会福利可替代论

  在这方面,至少有两种观点存在误导:

  一是认为货币化的社会保障能够替代社会福利。即健全的社会保险与社会救助制度可以确保国民福利诉求得到满足,还可以将自由选择服务的权力交给国民。在这种观念的支配下,政府连年提高养老金水平与社会救助水平,却未认真关注老年人、儿童等群体的服务需要,而公众也将老有所养的期望全部押在养老保险制度上,儿童的保育则给年轻父母带来了越来越大的压力。这种看法的片面之处,在于抹掉了社会福利的服务保障与精神保障功能,社会保险与社会救助虽然能解决经济保障即经济来源问题,但有钱并不必然可以购买到自己所需要的公益服务。

  二是认为市场机制可以替代社会福利。即只要有需求或消费者群体存在,市场机制便会自动地产生供给冲动,这种基于需求创造的市场供给才是最符合效率原则的。这种看法的片面之处,是未看到社会福利事业的公益性与普惠性,而市场机制在公益领域往往存在着失灵现象,没有政府的主导,市场不可能自动提供这些福利供给。例如,在离退休人口中,就有相当一部分老年人并不缺经济来源,但缺乏应有的养老服务,入住养老院更成为一些高龄老年人与失能、半失能老年人的巨大难题,现实生活中一些拥有较高退休金或养老金收入的老年人因老年服务供给不足而陷入生活质量持续下降的困局,这表明社会福利绝非市场机制可以替代。正因为货币化保障的不足与市场机制的失灵,即使在奉行个人自由至上和市场机制作用发挥到了极致的美国,其社会福利事业也充斥着政府干预的影子,福利国家更是无一例外地由政府主导着社会福利的供给。在中国香港地区,笔者多次调研过的一些养老院、残疾人庇护所、幼儿中心等等,名义上是民间慈善机构,实际上主要依靠政府福利拨款支撑,政府主导的社会福利与民间慈善公益事业完全融为一体。

  从国外及中国港、澳、台地区的实践可以发现,社会福利制度可以利用市场机制与社会机制等,却无法由市场机制、社会机制和其他社会保障制度所替代。

  (四)国外模式优势论

  有人认为只有西方国家的社会福利制度才是完美的制度安排,从而偏重于社会福利事业去家庭化、机构化,如主张仿效欧美国家机构养老的,主张借鉴美国儿童社会监管模式的,不一而足。这种观念反映到具体的政策实践中,就是过分关注机构化而忽略了家庭与社区及其他传统的福利供给途径。例如,在老年服务体系建设方面,上海市提出了建成“9073”养老服务格局的目标③,北京市提出了建成“9064”养老服务格局的目标④,但仔细分析相关政策条文,就可以发现,其主要是针对机构养老的,社区养老服务体系建设缺乏力度,90%居家自理养老的老年人更无具体的政策支持。

  事实上,西方的机构养老有其深厚的文化背景,即使如此,欧美国家的老年人也并非喜欢入住养老机构,而是大多在高龄、失能或半失能状态下选择入住养老院,近几年在欧洲一些国家出现社会福利去机构化的倾向,表明社会福利模式不仅要植根国情,而且要与时俱进地发展。

  上述认识误区的存在,直接影响了政府对社会福利制度安排的积极进取,也导致了社会福利事业在整体滞后的同时还存在着畸形发展态势的现象。

  

  二、制度缺陷及其不良效应

  

  鉴于我国社会福利事业发展严重滞后的事实,在澄清一些认识误区或片面观点的同时,有必要对现行社会福利制度进行全面检讨。尽管中国的社会福利事业确实在发展,国家“十二五”规划与有关社会保障、基本公共服务、老龄事业、残疾人事业、老年服务体系建设等“十二五”专项规划也勾勒出未来几年的发展蓝图,但客观而论,现行社会福利事业的格局仍然处于制度残缺、投入不足、体制不顺、机制陈旧、秩序混乱的状态。

  (一)制度安排残缺,覆盖面窄

  与医疗保险覆盖全民、基本养老保险实现制度全覆盖、社会救助覆盖城乡相比,在社会福利领域,除了可以纳入儿童福利事业的义务教育上升到法制规范并成为未成年人的基本法定人权外,中国迄今并无其他普惠性的社会福利事业,有的只是针对鳏寡孤独及特定困难群体的分割式、零散的政策支持。以残疾人福利为例,虽然有一部《残疾人保障法》及相关配套法规,但法律并未真正赋予所有残疾人共有的福利权益,工伤致残者迄今仍然不能顺利地申领残疾证,家庭收入在低保水平之上的残疾人事实上很难享受专门的残疾人福利;至于老年人,又被按照退休前的身份分割成不同群体,离休干部福利待遇最好,机关事业单位退休人员次之,企业退休人员再次之,等等。与此同时,在有限的社会福利供给中,政府的关注重点是离退休干部和鳏寡孤独者,前者是在职福利的延伸,后者其实是传统社会救济的延伸。因此,中国现行社会福利制度属于典型的残补式制度安排,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国人民大学学报》2013年2期
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