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周叶中 祝捷:我国台湾地区“违宪审查制度”改革评析

——以“宪法诉讼法草案”为对象

更新时间:2013-06-27 10:04:18
作者: 周叶中   祝捷  

  

   摘要: 1990年后,台湾当局通过“修宪”、修法、“释宪”等方式多次策动对“违宪审查制度”的改革,台湾地区“司法院”于2006年拟定的“宪法诉讼法草案”是其中最具代表性的改革方案。“宪法诉讼法草案”集中体现了台湾地区“违宪审查制度”改革的方向,即在模式上从“会议—法庭”双轨模式到“宪法法庭”模式转换,在制度上建立司法化的审判制度等。然而,“宪法诉讼法草案”存在修法内容混乱和修法方法杂乱等诸多问题,其原因在于台湾当局试图通过推动“违宪审查制度”改革实现所谓“台湾法理独立”。

   关键词: “违宪审查制度”  “大法官释宪机制”  “宪法诉讼法草案”  “台湾法理独立”

  

   温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的政府工作报告指出,当前反“台独”工作的首要任务是遏制“台湾法理独立”。台湾地区的政治实践亦表明,以“制宪”、“修宪”和“释宪”为主要途径的“宪政改革”,已经成为“台湾法理独立”的主要形式。由于台湾地区以“司法院大法官释宪机制”为核心,建立了独具特色的“违宪审查制度”,因而大法官凭借此机制在台湾地区的政治生活中占据着极为重要的地位,而且目前岛内“违宪审查制度”改革的呼声很高,司法院亦拟定了“宪法诉讼法草案”(以下简称“草案”),以代替目前施行的“司法院大法官审理案件法”(以下简称“审理法”),而一旦这部法律得以通过,将重构台湾地区的“违宪审查制度”,进而对“台湾法理独立”产生相当程度的推动作用。因此,以“草案”为对象,对台湾地区“违宪审查制度”拟议中的改革进行介绍和评析,从而揭示“台独”分子“法理独立”的真实面目,具有极为重要的意义。

  

   一、台湾地区“违宪审查制度”之演变

  

   我国台湾地区秉承以德国为代表的大陆法系传统,采“集中式违宪审查”模式,专设“司法院”掌理“宪法解释”与统一解释。但1946年“中华民国宪法”仅抽象地规定“司法院设大法官若干人”,负责“宪法解释”和统一解释(第78条和第79条),而并未规定大法官解释“宪法”和进行“统一解释”的具体形式。正是1946年“宪法”的这一缺漏,导致台湾地区“违宪审查制度”在50余年间从早期之“会议”模式,演变到晚近之“会议—法庭”双轨模式,再到拟议中之“宪法法庭”模式。

   “会议”模式肇始于“立法院”于1947年通过的“司法院组织法”。该法第3条规定,“司法院设大法官会议,以大法官九人组织之,行使解释宪法并统一解释法律命令之职权。”其后,1947年12月25日和1980年6月29日修正的“司法院组织法”,均沿用“大法官会议”形式进行“宪法解释”和“统一解释”。直至1992年,“大法官会议”一直是台湾地区有权进行“违宪审查”的唯一形式,此一阶段可称之为“会议模式”阶段。“会议模式”阶段,又可按大法官行使职权所依赖之“法律依据”的变动,分为两个时期。[1]1948年9月15日,大法官会议根据当时的司法院组织法,自行通过了“司法院大法官会议规则”(以下简称“规则”),作为行使职权的基本规范,这一时期,又可称之为“规则”时期。但“大法官会议”于1958年作成释字第76号解释,将“监察院”的地位提高至与“国民大会”和“立法院”相当的“国会”地位,因而招致“立法院”的强烈不满。“立法院”自行通过立法程序制定“司法院大法官会议法”(以下简称“会议法”),强加给“大法官会议”,作为后者行使职权的基本规范,此阶段又可称之为“会议法”时期。“会议法”的大部分内容与“规则”并无区别,其主要修改之处是大幅提高“大法官会议”的表决门槛,“大法官会议解释宪法,应有大法官总额四分之三之出席,暨出席人四分之三之同意,方得通过”。由于“大法官”形成决议的条件过于苛刻,以至于在此期间,“大法官”在“宪法解释”方面建树颇少,“释宪功能”几乎被冻结。

   自1990年起,台湾地区开始所谓“宪政改革”,“违宪审查制度”模式也随之从单一的“会议”模式向“会议—法庭”双轨模式转换。1992年5月,台湾当局通过第二个“宪法增修条文”,设立“宪法法庭”,以审理“政党违宪解散案件”。这一机构的设立背景非常复杂。总体而言,是在司法院改革过程中,“会议派”和“宪法法院派”折衷的结果。但“宪法法庭”的设立,对传统的“会议模式”产生了重大冲击。1992年11月20日,“立法院”修改“司法院组织法”,配合“宪法增修条文”的规定,设置“宪法法庭”,与“大法官会议”共同构成“会议—法庭”双轨模式。1993年2月3日,“立法院”将“会议法”修正为“司法院大法官审理案件法”(以下简称“审理法”)。“司法院”则自行颁布“司法院大法官审理案件法施行细则”和“宪法法院审理规则”,于是,双轨模式正式形成。另一值得指出的是,“会议—法庭”双轨模式名义上为两者并存,而且“会议”与“宪法法庭”相比还占一定优势,但其体现的趋势却是“大法官会议”的弱化。表现在:其一,大法官会议从组织降格为“形式”。1992年前的三部“司法院组织法”均明确规定“司法院设大法官会议”,且“大法官”行使职权的基本规范,均冠以“大法官会议”之名,但1992年修正的“司法院组织法”首次取消大法官会议组织。其中第3条规定,“司法院置大法官十七人,审理解释宪法及统一解释法令案件,并组成宪法法庭,审理政党违宪之解散事项,均以合议行之。大法官会议,以司法院院长为主席。宪法法庭审理案件,以资深大法官充审判长;资同者以年长充之。”该条规定了由司法院大法官组成“宪法法庭”,虽出现“大法官会议”字样,但其地位已经下降为以院长为主席的院会形式,而不再是具有法律地位的一级组织。除此之外,“审理法”首次以“大法官”为适法主体,而不再以“大法官会议”冠名,其第2条亦规定,“司法院大法官,以会议方式……”据此,“大法官会议”只是“大法官”行使职权的方式,而非组织形态。[2]其二,“审理法”大量引入诉讼法性质的程序性规定,如回避、言词辩论等,并通过准用条款,引入台湾地区“行政诉讼法”的相关规定,从而凸现出“法院化”倾向。不过,总体而言,在“审理法”时期,“会议”模式仍在“会议—法庭”双轨模式中占据优势,该双轨模式也可称为“以‘会议’模式为主的双轨模式”。

   2005年6月,台湾当局完成第七次“宪政改革”。原属“国民大会”的“总统”(含“副总统”,下同)弹劾权被切割至“司法院”“宪法法庭”,“司法院”职权再次扩充,“宪法法院化”倾向得以进一步强化。由于“宪法增修条文”对“宪法法庭”职权的扩充,此次“宪改”亦成为台湾当局再次调整“违宪审查制度”的契机,对“审理法”的修改即在此背景下展开。[3]当然,就台湾当局的修法本意而言,绝不仅限于配合第七个宪法增修条文,而是有着深刻的政治背景:其一,对“违宪审查制度”的修改,是长期以来台湾当局“司法改革”的中心,此次“修法”不过是台湾地区“司法改革”的步骤之一;其二,对“违宪审查制度”的改革,其根本目的是为“台湾法理独立”服务,修法是其在制度上的准备活动。以上两点涉及问题颇多,待后文详加说明。

  

   二、台湾地区“违宪审查制度”之改革

  

   2005年12月27日,台湾地区“司法院院会”通过“宪法诉讼法草案”,并附“总说明”。该“草案”综合台湾地区的“释宪实践”,对台湾地区现行的“会议—法庭”双轨模式进行大幅修正,基本奠定了以“宪法法庭”为中心的“违宪审查制度”,并对若干具体制度进行增补和修改。根据该“草案”,台湾地区“违宪审查制度”

   (一)模式选择:“宪法法庭”模式

   根据1946年“宪法”规定,“司法院”为“国家最高司法机关”,但司法院大法官却并无“审判权”,其职权范围仅限于“宪法解释”与“统一解释”。而早期之“司法院组织法”、“规则”、“会议法”,以及晚近之“审理法”,均以“会议”作为大法官“释宪”的唯一形式,“宪法法庭”仅适用于审理部分政治性极强、甚至极难出现的案件。加之对“大法官会议”的开会形式、议决方式、解释文书等方面的综合考察,可知台湾地区“违宪审查制度”的重要形式,即“大法官释宪机制”,虽体现出“会议—法庭”双轨模式的特征,但仍以诉讼性质较弱、“释宪”与审判相对分离的“会议”模式为主。

   1999年,台湾当局召集所谓“全国司法改革会议”,提出“纯粹审判机关化”的司法院改革目标,并提出“一元多轨———一元单轨”的改革步骤。[4]2001年,大法官作成“释字第530号解释”,认为现行“司法院组织法”对司法院性质的定位有所偏颇。除大法官“释宪”外,“司法院……本身仅具最高司法行政机关之地位,致使最高司法审判机关与最高司法行政机关分离”,而按1946年“宪法”的规定,司法院应定位为“最高审判机关”。[5]这两份文件,尤其是“释字第530号解释”,将岛内学界长期存在的“司法院”性质之争予以厘清,并为台湾地区“违宪审查制度”向“宪法法院”模式迈进奠定了法律基础。至此,岛内司法实务界和宪法学界在建立“宪法法院”式的“违宪审查”模式上基本达成共识。[6]

   不过,“宪法法院”模式的建立,并未直接通过“宪改”或修改“司法院组织法”的形式进行,而是通过较为迂回的方式完成,即将“审理法”更名为“宪法诉讼法”。但这一变更的意义不能小视。它不仅是法律名称的调整,而且意味着台湾地区“违宪审查”模式、乃至整个司法体制的变革。据“司法院”在“修正草案总说明”(以下简称“修法说明”)所言,“司法院”之所以将拟定“草案”的名称,由往日之“审理法”变更为“宪法诉讼法”,意在表明此次修法的重点在于,“就大法官行使宪法所赋予之各项职权,均改以宪法法庭审理方式为之”,[7]以期通过名称的转变,将本已弱化的“大法官会议”彻底废除,达到直接宣示“违宪审查模式”转换的效果。不仅如此,“宪法诉讼法”与“司法院组织法”的地位也有所变更,由此将可能引发整个台湾地区司法体制的变革。仅就法律位阶而言,“司法院组织法”与“审理法”均为“立法院”立法,两者处于同一位阶层级。但两者的法律地位完全不同。据“审理法”第1条明示,“审理法”系依据“司法院组织法”第6条制定。由此可知,“审理法”属“司法院组织法”之附属立法。而“草案”第1条则将上述条文修改为,“司法院宪法法庭审理案件之程序,依本法之规定”,取消了对“司法院组织法”的引据性规定。此一规定,将“宪法诉讼法”之法律地位提升至与“民事诉讼法”、“刑事诉讼法”和“行政诉讼法”相同之法律地位,共同构成台湾地区法院之“行为法”。而根据“组织法”与“行为法”的基本法理,[8]“宪法诉讼法”与“司法院组织法”是处于相同地位的法律,而不再是附属与被附属的关系,“宪法诉讼”得以成为台湾地区一项新的、基本的、独立的诉讼制度。

   以“宪法诉讼”在“草案”中的体现为标志,“宪法法庭”模式取代以“会议”模式为主的“会议—法庭”双轨模式,成为未来台湾地区“违宪审查制度”最可能的模式选项。

   (二)制度设计:司法化的审判制度

   模式一俟确定,程序设计则为必然之事。配合从“审理法”到“宪法诉讼法”的转换,或者说从“会议”模式为主的“会议—法庭”双轨模式向“宪法法庭”模式的转换,“草案”不遗余力地大量吸纳诉讼法中的“司法化”程序,对现有“大法官释宪机制”进行重构。

   1.组织法庭化

   “草案”对“违宪审查制度”组织方面的规定,主要可概括为“法庭化”,包括“大法官会议”完全为“宪法法庭”所取代和设置“审查庭”两个方面。

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