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李炜光:公共财政改革是突破口

更新时间:2013-06-13 17:20:41
作者: 李炜光 (进入专栏)  

  

  摘要:"现代法治社会的重要特征在于对于'公权力'的制约。政府拥有权力、资源,但这权力和资源只是它履行公共服务职能的必要条件。政府征税,不是为了供养和侍奉权力,不是为了养活自己。除了提供公共产品和公共服务,国家和政府没有其他存在的理由。"

  

  提倡"总量减税"

  

  三联生活周刊:关于中国的税负情况,民间呼声和官方说法总是不太一样。财政部门和税收部门认为中国的税负水平不高,但是从遍地开花的企业到纳税意识不断增强的个人,都认为中国应该迈开减税步伐。

  李炜光:中国的宏观税负和微观税负都有偏高的问题。自1994年以来,我国财政收入已保持了近20年的高增长势头。2002年以来,中国政府的财政收入增长了约9.5倍,年平均增长率约为20.39%。同一时期GDP年平均增长速度为10.57%。即过去10年间,财政收入增速约为GDP增速的两倍。中国政府的财政收入每年差不多都完成预算目标的170%以上,有几年甚至超过预算目标的200%甚至300%。企业税负偏高的问题一直没有解决,最近我做过调研,民营企业呼吁减税的要求依然非常迫切。

  三联生活周刊:财政收入的增速高于GDP增速的两倍,是不是意味着政府对经济成果的占有,远远高于社会对经济成果的分享?并且这两年我们的GDP增速开始降下来,可是税负水平并没有减少。

  李炜光:政府财政资金的每一分钱都来自公民的口袋,税的增加就意味着人民手中可支配收入的减少。纳税实际上是公民与政府的一种交换,换取的是政府的一份责任,一份它不能不尽到的为国民谋福利的公共责任,也就是我们通常所说的公共产品和公共服务。公共产品和服务是个人力量很难生产出来的,所以需要人们把自己创造出的财富拿出一部分,以赋税的形式交给国家,由国家来生产和提供。这就是著名的税收"交换说"。

  这两年我们的经济受到国际大环境的影响,自身的经济结构问题也进一步显现。增速降下来了,可是我们庞大的财税体制形成的惯性还在往前冲。经济减缓时财政收入还在猛增,到了年底中央各部委却又突击花钱,尽管不一定违规但很难保证资源配置效率,这种现象是不正常的。政府不能既拒绝减税又挥霍浪费资源。

  三联生活周刊:为什么中国的企业尤其是民营企业对减税的要求比较迫切?我们看到美国谈到减税,基本上是民众对于个人所得税特别敏感。

  李炜光:这与我国的基本税情特征有关。第一,我们90%以上的税收来源于企业缴纳;第二,70%以上的税收属于流转税类;第三,几乎100%的税源属于现金流。企业缴纳的税占到全部税收收入的90%以上,可见企业的负担是比较重的,尤其是中小企业,本来利润就不多。我国70%以上的税收属于流转税类,也就是说公众即使交税了也不知情,没有直接感觉到"税痛"。流转税制特有的累退性给企业家投资特别是技术创新设置了高门槛,同时也推高了市场物价。

  三联生活周刊:给中小企业减税应该是今年新政的一个重点吧。现在不论是启动财政扩张还是货币扩张政策空间都很小,对经济负面影响明显。在这种情况下,减税政策受到空前一致的认同。

  李炜光:我认为给中小企业减税,是当前政府减税的一个很好的切入口。很多发达国家在税收政策上采取"纵小容弱、宰牛杀象"的策略。给民营企业减税体现的是一种政治智慧。对中小企业采取税收宽松的政策,等它们成为有实力的大公司之后,交给政府的税少不了。这几年税收对市场的挤压非常明显,企业负担过重,企业家的预期就不会太好,如果这成为一种普遍的现象,对宏观经济的伤害就会非常大。

  三联生活周刊:这些年政府比较多地提到"结构性减税",你怎么看?

  李炜光:我不太认同"结构性减税"的说法,实践中也放了空炮。比如那种增值税转型式的改革,企业要购买固定资产才能享受进项税额抵扣,可是当经济形势不好时,企业大批购置、更新固定资产的可能性并不大,那么这个优惠政策的效用就会打折扣。实际上这两年的结构性减税,真减下来的税没多少,不少地方反倒增了税。所以我认为,"结构性减税"这种以"有增有减"为由的政策调整,不如直接进行"总量减税",切实把总体税负水平降下来。

  三联生活周刊:现在社会上减税的呼声比较一致,有学者提出今年应该有6000亿到1万亿元的减税额度。具体到新一届政府,你认为应该实行怎样的减税措施?

  李炜光:我认为最好减税(包括减费)至少1万亿以上,对宏观经济的影响才能看得出来。近年来一个不好的现象是,当税收增速随经济增长速度回落而有所下降时,各级政府征费的机制会"自动"增强,以收费弥补税收的亏空,这种倾向应该得到有效抑制。在税收方面,具体说来,流转税方面,应该进一步提高增值税的起征点,征收率由目前的3%降到2%以下,扩大小微企业的受益面。营业税的起征点也应该有所提高,并将税率普遍性地降到3%以下。在所得税方面,年营业额50万元以下的企业都应视为微型企业,不征税。小型企业应实行超额累进税率,根据小型企业的盈利水平制订新的所得税税率表。小型企业平均税率应降到15%左右(世界平均税率17%)。最近我在调研中听到不少民营企业反映所得税的税负偏重,所以我主张企业所得税也应该减下来。

  

  财税是深化改革的突破口

  

  三联生活周刊:减税政策实际上是政府主动让利的一个过程,是推进改革的一个方面。但是政府怎么减税、减多少,这其中的制衡因素有哪些呢?

  李炜光:政府首先应该将庞大的财政开支减下来,特别是行政事业费用、供养机构和官员的各种开支。民众的富裕或者贫困,取决于他们与政府之间的分配比例。如果一定时期内的社会财富是一个恒值,那么政府占有的部分多了,人民占有的部分必定少。政府变得富有,关系民生的基本公共服务项目就很容易被忽略。

  现在随着政府掌控的国民收入的份额迅速增长,国有部门的垄断进一步加强,各级政府官员和国企高管凭借自己手中的权力和资源层层寻租。按照税收中性原则的要求,政府征税之后,市场机制的运行不能被扭曲,企业的正常经营不应受到很大影响,但是目前这方面显然做得不够好。

  三联生活周刊:我们有一种理解是,政府将财政集中上收之后,会在最需要的地方增加公共支出,这样就发挥了政府在宏观上的调节作用。

  李炜光:增加公共支出并不会自动提高公共福利,它可能产生两种效应:一是税收水平提高,个人可支配收入下降;二是产生"挤出效应",公共行为在一定程度上替代了私人活动。我们如果用人均来计算的政府实际财政收入(包括"第一财政"和"第二财政"),已经超过了每个中国人的实际可支配收入。显然,现在政府的权力确实过大了。

  从财政收入以及政府支出的数据来看,改革开放30多年之后,我们这个国家的体制在某种程度上来说,又回到了它的起点。一个职能、规模都呈现一种无限扩大,无限增长态势的政府,正在我们面前一步步形成。

  三联生活周刊:税收政策的改革,实际上也是限制政府权力的一种过程。

  李炜光:温家宝总理曾经指出:"其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。"可以说,我们政治体制的核心和基本问题,是政府的财政体制和财政预算问题。

  当一个社会的政治体制理得比较顺的时候,财政的政治性没有那么强。可是当体制不能完全体现社会公平时,财税制度的政治性就比较强。这是我国财政与西方国家财政的区别所在、我国财政学者和实践者承担的特殊使命所在。

  税就其本质来说,是政府受公民之托履行公共服务的责任,因而具有更为强烈的"大众化"属性。政府征税须以公众的集体需要为依据,构建社会安全网,提供良好的公共服务,使政府的财政活动符合全体公众的利益需要。但政府与人民的利益并不总是一致的,既有合作的一面,也有对立的一面。公众对于公共产品的相对价值(如增加军费重要还是治理环境重要)和公共支出的顺序(如经济建设为先还是改善民生为先)的看法,与政府官员们的看法就经常是不一致的。这个时候怎么去界定政府的权力,如何体现民意就显得非常重要了。

  三联生活周刊:我国对纳税人的权利也有法律规定,但是从每个具体纳税人的感受来说,会觉得自己行使权利的方式太有限了,好像个人很难去影响税收这样的大政策。

  李炜光:当公众把税和预算的治理权交给公共权力的代理者--政府的时候,并没有放弃自己对这个国家财政资源的所有权和统治权;政府只能在人民授予的范围之内行使权力,否则就是僭越。与其他社会经济制度下的政府一样,市场经济中的政府也拥有权力,但那只是一个向社会履行责任和提供公共产品和公共服务职能的必要条件、一个服务于全体纳税人的载体。因此,缺乏公众参与的财政必然缺乏民意基础。

  政府应当情愿把过大的财政权力退出一部分(如治税权、预算权等核心权力)移交给人民代表大会,才有可能把自己定位于公共服务而非统治者的角色,才有可能心甘情愿地接受民众对它的制约和监督、从根本上杜绝财政腐败,也才有可能自觉地推行有利于实现公平正义的税收制度和政策。现在我们的预算程序和决策机制,尚不足以将日益增长的财政资源导向国家战略与政策的优先领域。

  三联生活周刊:这种对权力的让渡,也需要法律层面的配套。

  李炜光:正是因为财税民主是一个国家制度的核心,它很可能成为我国深入改革的一个切口。现在的改革非常艰难,每往前走一步,都会牵扯到各种利益纠葛。而财税民主、预算民主是个根本性的问题。

  我认为在我国未来的财政税收的基本法中,应将纳税人的基本权利列为财政立法的宗旨和重要的法律原则,重点设置纳税人的立法权和监督权两项基本权利。要进一步完善人民代表大会制度以保障纳税人上述基本权利的实现,政府的所有财政活动都要真实而完整地置于纳税人的监督控制之下。公共财政改革,是当下推进改革的一个路径,而且还要看到,这已经是推进我国的政治体制改革了。

  

  改革推动力或许来自基层

  

  三联生活周刊:1994年实行的分税制,是造成我们今天税收局面的一个起点。今天回头看分税制的形成,我们会怎样从历史角度来评价它?

  李炜光:上世纪90年代初期,中央媒体载文批评地方的"诸侯经济",说明中央和地方在资源掌控方面存在矛盾。在此之前,邓小平时期的"分权让利"是对"文革"时期政府高度集权的一种纠正。市场经济是一个分权的社会,权力的配置应该是分散的,分权让利的改革是它的第一步。但是这样做与中国集权型的政治体制发生了矛盾。所以上世纪90年代中央政府急于解决"两个比重过低"的问题:一是中央财政收入占整个财政收入比重过低,一是财政收入占GDP的比重过低。中央希望通过建立新的分税体制,重新掌握对财政的支配权。

  分税制本身没有错,但分税本应该是一个分权的改革,即中央和地方按照宪法确定的各自承担的公共责任来配置财权、财力。当时地方政府的财权比较大,使得中国传统的以集权为基本特征的政治体制受到了威胁,所以1994年开始实行的分税制,变成了一个中央上收权力的过程。当中央把大部分财权收到了自己手里之后,地方政府不可避免地出现了巨大的财政缺口,只能自己寻找"创收"之路,于是土地财政就出现了。在相当长的一个时期内,中央对地方政府的一些打"擦边球"的做法,睁只眼闭只眼,大概当时也只能如此。

  三联生活周刊:分税制使得地方税收不够,这也是我们尽管诟病土地财政又没有解决方法的重要原因。地方政府的发展受困于目前的分税制。

  李炜光:中央政府有增值税、消费税等作为主要财政来源,地方政府则主要依靠与中央共享的一小部分增值税和营业税,以及城镇土地使用税等地方税种,地方税的种类很有限。现在地方政府虽然可以通过"跑部钱进"得到一些中央的转移支付,可是专项支付转移是跟着项目走的,并且不能移作他用。往往最需要财力的地方,却没有相应的资源配置,如某个小镇上的孩子们上学要渡过一条河,河上没有一座桥,那桥一直没有建起来,直到渡船翻了,淹死了11个孩子。需知,地方政府与人民之间是"零距离",直接面对为民众提供服务,他们往往最知道民众有哪些需求最为迫切。有些地方、有的时候,转移支付并不见得是最好的选择,地方政府应该有更大的财权、财力的支配权,与它们所承担的公共责任和法定的事权相匹配。

  分税制的改革应该是分步骤实施的,可是中央政府在解决了"两个比重过低"的问题后,就失去了进一步改革的动力,于是省以下就没有继续推进下去,分税制成了一个半拉子工程。(点击此处阅读下一页)


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