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刘晨光:破解行政审批制度改革难题

更新时间:2013-06-11 10:48:20
作者: 刘晨光  

  

  今年3月17日,在就任国务院总理之后的记者会上,李克强提出,必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。3月26日下发的《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》,则对行政审批制度改革工作提出了具体要求。紧接着,4月24日召开的国务院常务会议决定,第一批先行取消和下放71项行政审批项目。仅仅两周后,5月6日召开的国务院常务会议决定,再取消和下放 62项行政审批事项。这表明,在机构调整的基础上,国务院职能转变已进入具体实施阶段。

  在过去十多年间,国务院分六批共取消和调整2497项行政审批项目,占原有总数的近 70%。不过总体来看,行政审批制度改革至今仍然滞后于经济社会发展的需要,仍然存在不少问题。特别是一些地方和部门行政审批事项仍然较多,一些审批事项程序繁琐、时限冗长、办事效率低下;对行政审批设定管理不严,尤其是对非行政许可审批项目,管理不规范,随意性较大;行政审批中仍然存在职能交叉、层级过多、权责脱节和多头审批等问题,一些地方和部门重审批、轻监管和监管不到位的问题比较突出;行政审批运行的监督机制还不健全,导致权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。这些问题都亟待解决。

  具体而言,这些问题存在的原因有如下几个方面。首先,目前的行政审批制度本身存在问题。不仅审批主体和审批事项数目过多,缺乏统一规范,而且行政审批的自由裁量权过大,同时审批程序却不够完备,环节繁多,缺乏透明性,执法人员自身素质也有待提高。其次,对行政审批权的监督制约机制“失灵”。这主要表现为:权力机关监督缺位或不到位;行政机关内部监督的不利或失衡;社会监督体制也不足。再者,《行政许可法》在实践中存有问题。一方面,它未能充分实施,特别是一些部门和地方通过各种途径来规避其管制,想方设法保留那些关乎自己利益的审批项目,或者通过“红头文件”和规章创设表面不受《行政许可法》管制但实际上应受其管制的行政审批项目;另一方面,《行政许可法》的配套制度还不完善。

  因此,针对当前行政审批制度改革存在的问题,至少应该从相应的几个方面着力解决。

  首先,继续推进行政审批制度本身的改革创新。在行政审批制度改革工作过程中,存在过分注重“数字效应”的现象,试图通过一次次削减项目而实现审批的精简化,这在客观上将行政审批改革工作简单化、形式化。党的十八大报告明确提出,“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护公平正义转变”,凸显了行政审批制度改革的核心目的。行政审批不是该有多少的问题,而是如何退守至政府与市场、社会的边界线以内,如何妥善处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方三大关系的问题。

  其次,加强对行政审批权运行的监督。在审批权运行透明化的前提下,一方面强化立法机关监督、行政机关内部监督、司法机关监督以及社会力量监督等传统监督方式,另一方面也要开辟新型的监督途径。比如建立健全网络监督机制,通过微博、博客等网络平台进行网络舆论监督;利用电子政务平台,对行政审批工作人员建立网络电子档案,行政审批相对人可匿名对其审批工作情况进行评价、监督。

  再次,深入推进《行政许可法》的有效实施。第一,认真清理非行政许可审批项目,尤其对于最早提出非行政许可审批概念的《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中保留的非行政许可审批项目,更要首先进行清理,为各地作出示范。同时,应该按照下位法服从上位法的原则,统一与《行政许可法》不一致的行政许可事项的名称,以利法律的实施。第二,提高行政许可工作人员与行政相对人的法律素质。第三,加快建设和完善《行政许可法》的配套制度。一方面,各级行政许可的实施机关要进一步建立健全各项行政许可实施制度,对本系统内的行政许可制度作统一规范,特别要明确行政许可的实施程序与条件。另一方面,要确保实施行政许可的信息公开制度、电子政务制度、监督制度以及行政补偿制度的及时跟进,让行政许可听证制度、问责制度以及信赖保护原则得以有效落实。特别为了加强对行政审批设定的监督,要建立行政许可设定的前评价制度,建立部门或地方规范性文件的事前合法性审查制度和事后监督制度,落实行政许可后评价制度。

  回首过去,行政审批制度改革之所以在 2001年出现,有中国加入WTO的“时势”,也有领导强推的因素。接下来改革的出路,也取决于这两个因素:一是改革的决心和勇气,二是“时势”。目前来讲,就是转变经济发展方式的压力机制。不过,在较之过去更加复杂的形势面前,改革攻坚是要打破固有利益格局,调整利益预期,这还需要高超的智慧和系统的知识。

  来源:学习时报


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