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耿宝建:实施行政强制法应当注意的十个问题

更新时间:2013-06-10 23:39:35
作者: 耿宝建  

  人民法院收到行政机关的立即执行申请后,应及时进行书面审查。重点审查是否符合受理条件、申请材料是否齐全、是否有管辖权、申请是否逾期等。如果行政机关的申请不存在以上问题,同时,人民法院也认可行政机关的申请属于情况紧急的情形,经人民法院院长批准,人民法院应当及时受理并作出执行裁定,并自作出执行裁定之日起五日内开始执行。当然人民法院对行政机关申请的理由既可能予以采纳,也可能不予采纳。行政机关不能以自己的判断代替人民法院的判断,如果人民法院认为不采取立即执行措施而通过保全等方式也能够避免危险发生的,也可以采取其他措施来保证行政决定的实施。需要注意的是,此条只是规定了五日内执行,并未规定五日内必须执行完毕。在司法实践中,法院采取强制执行手段后,能否及时执行完毕取决于诸多十分复杂的因素,不能要求人民法院在五日内必须执行完毕。需要说明的是,行政强制法只对行政机关申请法院执行的程序和法院的审查方式作了规定,而并没有规定人民法院的执行方式和程序。由于此问题的复杂性,行政诉讼法也没有相关规定。一般来说,人民法院在具体采取措施执行生效的行政决定时,可以按照民事诉讼法第十九章、第二十章和第二十一章对人民法院的执行措施、程序的有关规定执行。而一些规定和地方实践,已经开始采用“法院审查、行政机关执行”的模式,个别法院甚至开始试行“执行令状”制度。

  

  十、诉讼期间的先予执行问题

  

  行政诉讼法第四十四条规定:“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行”。这就是说,即使行政行为处于法院司法审查阶段,它仍然具有执行力,仍然可以通过相对人自动履行、行政机关自我强制执行得以实现;甚至法院也可以裁定先予执行。根据《若干问题解释》第94条的规定:在诉讼过程中,被告申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。这就确立了人民法院在特定情形下,可以在诉讼过程中先予执行的制度。但现行行政诉讼法所确立的究竟是“起诉停止执行原则”还是“起诉不停止执行原则”,也是一个见仁见智的问题。行政诉讼法第四十四条和第六十六条之规定似也存在冲突,因为既然第四十四条已经规定了“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行”,但第六十六条又规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”。同时,为了既保证生效决定的最终有效执行,又尽可能减少立即执行或者先予执行容易带来的矛盾激化,行政机关在必要时也可以申请采取财产保全措施。《若干问题解释》第48条、第99条对此作了规定,即人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因,可能使具体行政行为不能或者难以执行的案件,可以根据申请作出财产保全的裁定;当事人没有提出申请的,人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。行政机关申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。总之,行政机关的行政决定在不符合立即申请执行条件的情况下,但行政决定不履行可能造成难以弥补损失的,可以通过申请先予执行或者财产保全的方式来保证行政决定的实现。

  

  注释:

  [1]全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写:《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》,中国民主法制出版社2011年版,第195页。

  [2]江必新:“行政行为效力体系理论的回顾与反思”,载《江苏社会科学》2008年第5期。

  [3]翁岳生编:《行政法》(下册),中国法制出版社2002年版,第1539页。

  [4]本节观点来源于台湾地区东吴大学法学院林三钦教授就本人求证台湾地区相关执行实务制度的答复信件。

  [5]有关此批复理由的更多论述,参见耿宝建:“行政裁判执行制度的反思与重构”,载《法治论丛》(上海政法学院学报)2009年第2期。

  

  耿宝建,法学博士,最高人民法院行政审判庭法官。

  来源:《人民司法(应用)》2013年第3期。


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