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耿宝建:实施行政强制法应当注意的十个问题

更新时间:2013-06-10 23:39:35
作者: 耿宝建  

  听取意见后,如果认定行政决定不构成明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的,应当在三十日内作出执行裁定;如果认定行政决定明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的,应当在三十日内作出不予执行的裁定,并加附理由,在裁定作出后五日内送达行政机关。从以上规定可以看出,人民法院对行政机关的执行申请除进行书面审查外,还可以主动地进行实质审查。

  

  五、法院受理后的审查期限问题

  

  行政强制法第五十七条规定,法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,并自受理之日起七个工作日内作出执行裁定。实践中,不少法院认为七个工作日的审查期限过短。对于一些人员众多、涉及面广、情况复杂、矛盾激烈的案件,特别是拆迁类案件,如仓促作出结论极易影响社会和谐稳定;且要求人民法院在七日的审查期限内就作出决定,既不利于法院做协调化解工作,也不符合法院审查实践。因而不少法院主张,对于重大、复杂、可能影响社会稳定的案件,法院的审查期限可以比照第五十八条的规定延长至30日。同时,协调化解等工作的时间应当从30日内扣除。笔者认为,人民法院对非诉行政强制执行申请的审查期限与人民法院的审查模式直接相关。如果人民法院只是形式审查,那么审查期限就可以规定很短;如果不仅仅是形式审查,那么就不宜简单地规定一个很短的且不能延长的期限。人民法院在审查时,也可以依法灵活采取不计算审查期限、延长审查期限的措施。比如最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第13条规定,在审理土地行政案件中,人民法院经当事人同意进行协调的期间,不计算在审理期限内。当事人不同意继续协商的,人民法院应当及时审理,并恢复计算审理期限。最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第四条规定,人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定;有特殊情况需要延长审查期限的,由高级人民法院批准。这些司法解释,实际上都是参考行政诉讼法有关审理期限的规定。行政强制法虽然对审查期限规定了较为严格的期限,但在法律没有禁止延长审查期限规定的情况下,人民法院在非诉审查时都可以参考。法院在审查和执行时,可以根据实际需要,不计算审限或者延长审限。法院在根据行政强制法第五十七条规定进行书面审查时,如认为案件疑难复杂。行政决定可能存在明显缺乏事实根据或者明显缺乏法律、法规依据,以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,应当依据第五十八条规定进行审查,并可自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。当事人均同意就执行问题进行协商和解的期间,也可不计算在审查期限内。特殊情况需要延长审查期限的,办理相关批准手续即可。

  

  六、催告程序的适用问题

  

  行政强制法新增加了催告程序。催告程序,是指义务人在行政决定所确定的履行义务期限届满后仍不自动履行义务时,行政机关书面通知义务人应立即履行义务,并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。催告书是否仍然应当为义务人重新设定一个自动履行的期限,行政强制法没有作出明确规定。笔者认为,行政机关有权根据义务的性质及强制执行的紧迫程度,自行决定是否还需要另行确定催告履行期限。需要说明的是,对催告书应当何时送达、催告书送达日期与相对人提起复议和诉讼的期限是何种关系,行政强制法并没有明确规定。一般认为,只要在行政决定所确定的履行期限届满后,相对人仍未履行义务的,行政机关就可以催告自动履行。也就是说,催告书送达时间与法定的复议或诉讼期限没有关系。行政机关既可以在法定的复议或起诉期限届满后申请强制执行,也可以在后两者未届满之前实施催告程序,送达催告书。这就与法定的复议和起诉期限可能存在以下两种关系:一是催告书送达时,相对人申请复议或者提起诉讼的期限仍未届满。催告书届满时,如相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限仍未届满,行政机关则应等后者期限届满后才能申请强制执行;如催告书期限届满时,相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限也已届满,则行政机关可以立即申请强制执行。由于行政机关在复议或者提起诉讼的期限届满后3个月内必须申请人民法院强制执行,逾期申请即使有正当理由,人民法院将不予执行,因此催告程序完全实施完毕必须在此3个月之内;换言之,催告书至少必须在3个月期限届满前的10日前向义务人送达。对行政机关申请执行行政强制法生效前的行政决定,是否需要遵守催告程序也存在两种不同意见。一种意见认为,如行政机关申请执行行政强制法实施前生效的行政决定,且行政机关在该法实施后向人民法院申请强制执行的,应适用《若干问题解释》的有关规定。因此不应适用行政强制法中关于催告程序的规定。笔者认为,行政强制法实施后,根据实体从旧、程序从新的原则,行政机关在2012年1月1日后申请执行其在行政强制法实施前生效的行政决定的,应当按照行政强制法第五十四条的规定先行催告,未经先行催告程序即申请人民法院强制执行的,人民法院不予受理。

  

  七、申请费与强制执行费用问题

  

  一般而言,诉讼费用包括案件受理费和在案件审理中所实际支出的费用。而强制执行的费用,是指在强制执行活动中,当事人应向人民法院交纳和支付的费用。就我国现状而言,执行费用主要包括申请执行费和实际执行费。执行费用与诉讼费用有着本质的不同。从法律性质上来说,民商事诉讼费用依据“受益者负担说”,具有补偿国家财政支出的性质;而执行费用的征收则具有惩罚不自觉履行法律文书的被执行人之性质。这种“惩罚说”决定了执行费用既不能由国家财政进行补偿,也不能完全由国家财政负担,而采取当事人自力承担的方式更具有合理性,具体来说,应该由拒不履行法律文书确定义务的被执行人承担。由于行政强制法已经明确取消了申请费。这也意味着被执行人(义务人)无需承担申请费,而只需承担强制执行的费用。行政机关在2012年1月1日后申请执行其在行政强制法实施前生效的行政决定,也不缴纳申请费,但强制执行的费用仍应由被执行人承担。一般来说,强制执行费用是人民法院在强制执行过程中所实际支付的费用。比如由人民法院或人民法院委托其他单位或个人进行的与本案执行有关的勘验、鉴定、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输等实际支出的费用,以及法院采取强制执行措施所额外支出的费用等。

  

  八、已经司法判决支持的行政决定的申请执行问题

  

  行政相对人对生效行政决定不服,在法定期限内提起行政诉讼,经法院司法审查后,生效行政判决已经认定被诉行政决定合法、或者判决维持或者驳回原告的诉讼请求的,如果行政相对人仍然不履行行政决定所确定的义务,那么行政机关则可以申请法院强制执行。有争议的问题是,此时行政机关应当申请人民法院强制执行已经生效的行政判决,还是申请人民法院强制执行被认定合法的行政决定?传统行政行为理论认为,行政行为一经作出即产生法律效力,即具有公定力、确定力和执行力。可以说,法院的司法审查只是对行政行为合法性的再次确认,行政行为的效力本身并不依附于其后的司法审查,只要法院的行政判决没有否定行政行为的效力,没有撤销或者变更原具体行政行为,行政行为自身即具有强制执行力,应当得到法院或行政机关的执行。一个合法的行政行为的执行力本身是不需要借助法院判决的。因此,一个有效的、依法成立的行政行为在诉前、诉中以及诉讼后都应当具备强制执行力,可以依法定程序得到强制执行。总之,除非人民法院的行政判决撤销、变更了原具体行政行为的内容外,只要人民法院的判决没有否定原行政行为的内容和效力,原具体行政行为就自始具有并继续具有强制执行力,这种执行也不必要通过执行法院裁判的方式来实现。此种见解在德国和我国台湾地区已经有立法例及司法实践。如在我国台湾地区的行政诉讼制度中:“(如为)驳回撤销诉讼之判决,性质上乃系争行政处分合法且可执行之确认判决,行政机关应即依行政执行法为行政执行,其执行名义,为经行政法院判决确认之行政处分,而非行政法院判决。旧法(指台湾地区旧行政诉讼法)第32条规定:“行政诉讼判决之执行,由“行政法院”报请“司法院”转“有关机关执行”,应系指驳回撤销诉讼之判决,行政机关应即以经行政法院判决确认合法之行政处分执行名义,依“行政执行法”为行政执行”,或行政处分已执行者为合法之确认而言。法条用语所谓“行政诉讼判决之执行”,实易引起误会”。{3}而台湾地区的林三钦教授则进一步认为,有关人民不服课税处分,提起撤销诉讼被驳回后,仍不缴纳税款时,应该是由原处分机关,以被法院维持的课税处分作为执行名义,来发动行政执行(而非由法院来进行司法上的强制执行)。之所以如此,系因为“驳回撤销诉讼”的判决并未创设任何执行名义;此类判决一方面驳回原告的撤销诉求,另一方面确认系争行政处分并未违法。因此,此类事件的执行,仅存在唯一的执行名义:被维持的原处分。唯有当法院的行政案件判决创设执行名义时(例如给付判决或撤销原处分之判决),才有可能以该判决作为执行名义,发动司法上的强制执行。{4}因此,针对仅就驳回诉讼请求判决的强制执行问题,最高人民法院(2008)行他字第24号《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》认为,被诉具体行政行为具有可执行内容的,人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后,行政机关申请执行被诉具体行政行为的,人民法院应依法裁定准予执行,并明确执行的具体内容。{5}由此可知,生效的行政决定在被人民法院支持后,相对人仍不自动履行义务的,行政机关应当申请人民法院强制执行生效行政决定,而不是申请执行生效裁判。鉴于该生效行政决定的合法性已经经过司法确认,人民法院原则上不再进行书面审查或者是听取当事人意见,而应直接裁定准予执行。显然,此时仍存在行政机关申请执行期限如何确定问题。笔者认为,参考行政诉讼法和行政强制法的相关规定,应当认为行政机关申请强制执行权实际上是自生效的行政判决之日起的次日才开始计算,具体期限仍应按行政强制法第五十三条所确定的3个月申请期限为宜。

  

  九、立即执行问题

  

  行政强制法第五十九条规定了紧急情况下申请人民法院立即执行问题。即因情况紧急,为保障公共安全,行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准,人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。这样的规定,主要是解决在紧急情况下,为保障公共完全,如何在尽量短的时间内强制执行的问题。因为根据行政强制法第五十六条、五十七条、五十八条的规定,从行政机关申请人民法院强制执行到法院裁定准予执行,可能要经过一两个月的时间;而从人民法院裁定准予执行到人民法院实际采取强制执行措施,法律则没有作出规定。这样的制度设计虽然有利于最大限度地维护相对人的合法权益,体现了强制权慎重行使的指导思想,但也使得极少数需要立即得到执行的行政决定难以实现。那么,紧急情况下的立即申请执行,应当受到具备什么样的条件、受到哪些限制呢?首先,相对人的申请复议权和提起行政诉讼的权利,是行政强制法明确规定的,不能受到侵犯。从立法本意和上下文的规定来看,即使是情况紧急,行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后才能申请立即执行;行政机关也仍然应当按行政强制法第五十五条的规定提供材料。其次,存在着应予执行的紧急情况。一般而言,如果行政管理领域十分特殊,生效行政决定需要立即得到执行,法律往往会通过授权行政机关自行采取强制执行手段来实现。因此,申请人民法院强制执行的行政管理领域,一般都不是特别具有紧迫性的管理领域。但是,在一些极为特殊的情况下,行政决定如果不能立即得到强制执行,可能会损害公共利益、国家利益,并会给公共安全造成无法弥补的损失。再次,立即执行是为了保障公共安全,因而立即执行方式就应当不是一种常态,人民法院采取立即执行措施的情况应当比较罕见。经济建设、政府项目和开发商的地产开发等需要,都不是申请立即执行的理由;只有在行政决定涉及公共案件,且情况紧急的情况下,才能申请立即执行。当然,如果因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,则可依行政强制法第三条相关规定执行。

  行政机关在申请强制执行的同时应当以书面形式申请立即执行,并说明不立即执行可能带来的严重后果。(点击此处阅读下一页)


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