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冉冉:“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理

更新时间:2013-06-07 23:24:06
作者: 冉冉  

  

  在“中国崛起”的话语讨论中,过去30多年经济发展成就背后所承担的环境代价倍受关注。2010年底,中国成为了世界第二大经济体,但与此同时,中国也超过美国成为世界上最大的能源消费国。早在2008年,中国就超过美国成为世界上最大的温室气体排放国。中国被认为是世界上污染最严重的国家之一。根据世界银行和当时的国家环保总局的联合研究报告,每年有超过70万人因为环境污染而失去生命,环境污染带来的经济代价,至少占年均GDP的8%到15%,这个数字还不包括因环境问题而造成的健康损失①。2012年以来,环境问题,特别是空气质量成为了以微博为载体的社会新媒体的主要讨论话题,北京的PM2.5指数更是成为普遍关注的全球性事件。2013年政协会议分组讨论中,有政协委员在习近平面前背诵“北京风光,千里雾霾,万里尘飘……空气如此糟糕”,以引起最高领导人对环境污染的重视。?

  一些学者已经注意到中国环境治理中的一个深刻悖论:一方面中央政府领导人表现出了对环境问题的高度关切,在中央政府层面制订了大量的法律法规,建立了自上而下的环境行政管理体系,积极参加国际环境事物的合作;但另一方面,很多环境政策的实施效果却不尽人意,大气、水等环境质量持续恶化。因此,中央政府在环境保护方面的举措,能在多大程度上转化为民众“看得见”、“闻得着”的切实效果一直是中国环境治理研究中的一个核心问题。

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  一、文献综述与研究方法?

  

  现有的研究倾向于将中国的环境危机归结为地方环境治理的失败,认为地方政府及官员应对其负主要责任。一个被广泛接受的观点是中国环境治理的障碍主要来自地方层面,特别是地方政府。美国外交关系委员会亚洲事物高级研究员易明(Elizabeth Economy)在《一江黑水》一书中指出,中央政府给地方太多权力,但却无力控制其政策执行。中央的环境政策不能得到有效执行的原因是地方政府官员的反对或阳奉阴违。荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授本杰明·卢伊(Benjamin Van Rooij)认为,地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同,这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。?

  这种研究思路对导致地方环境治理失败背后的制度性原因和中央政府在环境治理中的责任研究不足。研究中国问题的美国专家李侃如教授(Kenneth Lieberthal)认为,应该从一个更加宏观的政府治理体系来分析环境治理的问题,特别是权威的分配和激励结构。他在“中国的治理体制及其对环境政策执行的影响”(China?s Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation)一文中指出,“中国目前的政治系统体现了松散和流动性,地方多样性和自主空间很大,地方政府优先发展经济的压力巨大。因此,环境法律法规的执行非常有限,环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”(Lieberthal,1997)?

  受到李侃如提出的这种自上而下研究思路的启发,本文试图将中央政府的作用重新带回到地方环境治理中,详细考察中央政府的政治激励与地方环境治理的关系。?

  方法论上,本文主要采用的是深度访谈和文献分析的方法。一手资料主要来自于访谈记录、田野研究中搜集的政府内部公文和地方报纸。二手资料来自互联网、报纸、杂志和其它公开的资料。田野调查的渠道是通过中央编译局比较政治与经济研究中心建立的。笔者在选择田野研究的地点时充分考虑了地理、人口、经济和社会发展水平、产业结构和环境保护状况及声誉等因素,尽量让经验资料的收集更具代表性和多样性。访谈的形式是半结构式的,访谈对象主要是地方环境政策执行过程中的利益相关者,包括与环保相关的各政府部门工作人员、普通民众、排污企业员工、记者、环境非政府组织成员、环境抗争人士和专家学者。2007年到2011年期间,笔者在新疆A市、福建B市、辽宁C市和江苏D市共进行了161个正式和非正式的访谈,访谈的形式不一,有一对一深度访谈,也有焦点群体访谈(focus group)。访谈的长度从30分钟到90分钟不等,因为受访者对访谈问题和提供信息的感兴趣程度不同。虽然一些受访者在非正式访谈,例如在饭桌上更容易袒露心声,但是因其内容和形式过于随意而难以记录或引用。笔者的田野研究印证了欧博文和李连江在对中国农村的抗争政治进行研究时的观察:将要退休或者变动工作岗位的政府官员比较容易成为理想的访谈对象,因为他们有丰富的工作经验;同时,相对超脱的位置让他们更愿意分享自己真实的想法。

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  二、政治激励:概念框架?

  

  组织行为学的理论认为,激励在解释人和组织行为的过程中至关重要,因为人是有目的的生物(Clark和Wilson,1961)。公共政策的研究者区分了两种类型的激励:物质和非物质激励。物质激励主要体现为工资和直接的物质奖赏;非物质激励可能是职位提升、回报等形式;非物质激励的价值主要存在于心里层面(Lopes & Theisohn,2004)。公共服务绩效方面的一些研究告诉我们:物质激励对于提高公务员的工作绩效是必要的,但却不是充分条件(Ulleberg,2009)。有学者研究发现了物质激励影响的局限性,特别是在健康、卫生和教育领域。良心和职业道德在这些领域是更重要的激励性因素(Mathauer & Imhoff,2006)。相对于物质激励,现有文献对政治激励的研究有些不足。?

  所谓政治激励是指政策执行者通过忠实地执行上级的政策所换取的政治层面上的奖励,例如仕途升迁等。一些中国农村问题的研究者发现,中央的激励是解释村干部“选择性政策执行”(执行某些政策,忽略另外一些政策)行为的一个关键因素。香港科技大学的蔡永顺指出,中国目前的政治体制不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会。目前的干部考核体系使得地方干部千方百计通过表面的,能够容易被领导看到的“经济成就”来向上级表现自己的政绩,因此各种“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”非常盛行。?

  那么,在环境政策领域,中央政府采取了哪些方式在政治上激励地方干部去有效地执行环境政策?地方干部是否认为他们获得了足够的来自中央政府的政治激励呢?政治激励与地方的环境治理之间的关系如何呢?本文将在接下来的篇幅分析和讨论这些问题。?

  

  三、干部考核指标:“压力型体制”下的政治激励模式

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  作为政府官员,政治权力的最大化是其追求的核心目标。但因获取政治权力的手段不同,政治激励的形式也有所不同。在民主的政治体系之下,选举是获得政治权力的主要方式,因此选票是对那些经由选举而产生的官员们最大的政治激励。在中国式的党国威权政治体系中,上级党委的竞争性选拔和任命是产生地方官员的主要方式,因此提拔/升迁是对地方干部的最重要的政治激励方式。由组织部门主导的自上而下的干部指标考核体系定期对各级党政官员进行政绩考核,是体现党管干部,监督地方官员落实中央政策的一种制度性安排。?

  20世纪80年代以来,尽管中组部制定的干部考核指标体系的具体内容几经调整,但其原则维持了相当的连贯性,即主要从德、能、勤、绩、廉五个方面综合考核和评价官员,并以此作为官员晋升、降职、免职、奖励和处分的主要依据。2007年,辽宁省C市的干部考核指标主要包括以下6个方面的内容:(1)经济发展,主要分解为GDP增长率和财政收入增长率两项数字指标;(2)维护社会稳定,主要分解为群体性事件和越级上访两项数字指标;(3)教育、科技、文化、医疗和体育事业发展;(4)环境保护和人口与计划生育;(5)社会治安;(6)坚持党的各项方针政策。在当时的考核体系中,环境保护只是一项志愿性指标,其约束力相当脆弱。化学需氧量和二氧化硫减排指标作为两项重要的环境指标,其完成情况没有纳入当地干部的硬性考核指标中。与此相反,与经济增长和维稳相关的指标,例如GDP增长率、财政收入增长率、群体性事件和越级上访等量化指标却是具备严格约束力的“硬指标”,带有“一票否决”的性质。?

  干部考核指标体系不但向地方官员传递了中央政府的意志和政策优先性,而且地方官员往往根据其传达的信号去解读来自中央政府的政治激励。很多研究都指出,地方干部非常重视考核的具体内容和结果,因为这与其仕途升迁息息相关。对于农村干部的研究显示,他们常常为完成明确、可量化的,带有“一票否决”性质的“硬指标”,而忽视那些模糊的、无法量化,约束力不强的“软指标”。完成这些量化指标对于地方官员的政绩考核结果至关重要,是其仕途升迁的基础之一(O’Brien & Li,1999)。梅赐琪对改革开放后浙江与湖北两省地方主要官员政治流动性的经验研究发现,自上而下的干部管理体制形成的政治激励在很大程度上造成了扭曲的政策执行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩,忽视了其它方面的政策领域。?

  笔者在田野调查中发现几乎所有受访的地方官员都承认把完成经济发展和维护社会稳定的指标放到最重要的位置上。但是,这些指标的完成往往是以忽视环境保护政策的执行为代价的。福建省B市的一些市民,包括退休的老干部都对时任市委书记的“重工业跨越式发展”持强烈的否定态度,认为这样将破坏城市原有的自然和环境声誉。尽管这位市委书记在环境保护方面饱受争议,仍然很快被中央政府提拔到更高的位置。在官方报道的任命决定中,还专门强调了这位官员此前在经济发展方面的“优秀”表现。?

  柯珍雅对省级环保局局长的职业生涯的经验研究显示:环保局长们的职业背景几乎不能为他们积极地执行环境政策提供有效的激励(Kostka,2013)。笔者的田野调查发现了类似的现象,与其它一些以经济为主要职能的政府核心部门(例如发改、城市建设、交通运输、商务等部门),环保部门官员流动和升迁的机会都相当局限。这四个城市的主要党政领导都没有任何环保部门工作的经历或者与环境相关的教育和培训背景。更重要的是,一些环保部门的官员非常担心执行中央的环境政策会对个人的仕途升迁带来负面影响。正如辽宁C市的一位环保官员说的那样:“对污染企业睁只眼闭只眼,不担心会丢掉乌纱帽……我们的工作是做减法的,做得越多,领导越不满意”。有统计研究发现,一个市政府在环保领域的开支实际上会对该市市委书记和市长的升迁带来负面作用。一个地方的环保投资占当地GDP的比例每升高0.36%,当地书记的升迁机会便会下降8.5%。?

  在这样的背景下,很多媒体和学者都指出:地方政府官员不积极执行中央环保政策的原因之一在于环境指标在干部考核指标体系中的弱势地位。将环境指标提升为“硬指标”,并赋予“一票否决”的权力,可以从政治上激励政策执行者,有利于改善地方环境治理的状况。事实上,近5年来中央政府也确实在不断提升环境和能源指标在干部考核指标体系中的重要性。“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置,被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中,设置了7项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题,分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。?

  

  四、指标与“数字”:“压力型体制”下的地方环境治理

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  一些学者敏锐地观察到,有些地方政府已经将环境和能源作为“硬指标”纳入了地方干部考核指标体系中。但是,一个需要仔细研究的实证问题是:这些定量化的指标能否为地方的政策执行者提供足够的政治激励,从而将书面上抽象的指标转化为具体的环境效果。德国杜伊斯堡大学海贝勒教授(Thomas Heberer)和安雅(Anja Senz)对12个县市的经验研究表明,激励本身对于鼓励地方干部执行中央的环境政策是不够的。但是,将环境保护指标纳入干部考核指标体系对环境政策的执行有积极的作用。?

  根据田野调查的发现,笔者认为提升环境指标在干部考核指标体系中的地位显示了中央政府对民众不断提高的环境意识和环境诉求的一种回应性。短期内,有可能在一定程度上改善民众对于中央政府的政治信任度(政治合法性)。但是,这种“压力型体制”下的政治激励模式在地方环境治理中的作用相当有限,(点击此处阅读下一页)


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