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张亚中:欧盟的全球政治角色:目标与限制

更新时间:2013-06-03 21:10:37
作者: 张亚中  

  

  一 欧盟如何思考自己的全球角色

  

  如果欧盟是一个传统的现实主义者,它会设法强化其军力,或者强化与美国的同盟关系,以防止现有国际秩序的重大变化。如果欧盟是一个自由制度主义者,它会鼓励交往取代对抗,尝试通过国际制度的规范来逐渐改变其他国家的政治行为。如果欧盟是一个建构主义者,它会思索如何让非西方国家参与建构一个符合欧盟价值的文化体系,从而让这个世界变得“更美好”。

  在众多的国际关系理论中,无论是现实主义、新自由制度主义还是社会建构主义,都具有理论本身应有的功能,例如解释与预测,但是也有将其论述作为“话语”的政治目的考量。换言之,理论有时本身就是一个世界观。

  然而,欧盟不可能只用一种主义或世界观来看待这个世界,或界定它自己的角色。因而,在看待全球政治时,三种主义或世界观是并存的,差别在于对于不同议程有不同程度的取舍,但是有一点是不变的:即欧盟继承了近代以来欧洲的角色,它要维持的是自己的价值与秩序,要改变的是他人的价值与秩序。

  在推广价值与秩序上,欧盟永远自认是发球的一方,这是当代的政治、法律、社会、经济思想与体制的发源地均是欧洲所致。由于欧洲一直是思想、制度与价值的传播者,因此即使经历了两次世界大战,欧洲还是希望将自己失败的经验告诉世人。尽管欧洲了解目前已经是个多元化的世界,但是它更希望这个多元化世界的核心价值还是欧洲的文明。建立一个以西方文明为核心的“文明化”(civilised)世界是欧盟的最终目标。时代不同,推展西方文明价值的方式自然也就不同,以前是依照现实主义逻辑,以船坚炮利进行快速强迫与征服,现在则是通过循序渐进地“利诱、施压与劝服”,不过最终都期望达成将欧洲文明向外推展的目标。

  欧盟能够做到吗?这是本文要讨论的重点之一。不论成果如何,欧洲的全球政治性角色就是在这样的思路下展开。

  

  二 欧盟视角的政治世界

  

  冷战结束后,传统的民族国家间发生大规模战争的威胁降低,然而区域冲突的可能性却增加了。而21世纪初发生在美国的“9·11事件”更引发对新型安全危机的重视,此外,由全球化发展所产生的经济与资源的分配不公等问题,也导致了新的国际冲突焦点。

  欧洲理事会在2003年制定的《欧洲安全战略》(the European Security Strategy, ESS)中对全球性挑战做了界定:战争、贫困与疾病、因区域冲突而导致的经济衰退、对水资源等自然资源的争夺,以及欧洲对能源依赖的问题。该文件显示欧盟也意识到了欧洲在安全领域正面临的五大威胁:地区冲突、失败国家、恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散以及有组织犯罪。[1]

  2008年,欧洲理事会对2003年的《欧洲安全战略》进行了评估与修订,新加入关于防范欧盟南部和东部边境的动荡,以及关于气候变化和能源供应如何影响到安全的内容。其中关于全球性挑战及主要威胁的认识,除了原有的大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义以及有组织犯罪(特别是海盗问题)等,更加入了网络安全、能源安全与气候变化等非传统安全领域的新观念。[2]

  2008年的文件认为:“欧洲安全战略确定了一系列攸关安全利益的挑战。这些挑战五年来并未消失,其中一些变得更为严重,一切都变得更加复杂”。[3]这显示欧盟已认识到新型安全威胁的多变和难以控制的特性。

  针对上述挑战和威胁,欧盟提出一种“防御”与“教化”的观点作为回应。在文件中,欧盟期望向世人阐明三个核心主题:第一,欧盟认为全球的具体威胁是什么?第二,欧盟的安全角色是什么?对此,欧盟宣示其致力于周边地区安全建设的决心,特别是努力解决南高加索地区与中东地区的冲突,以及维持和稳定与巴尔干地区、地中海地区以及俄罗斯与中亚地区的关系与局势;第三,推进以有效多边主义为基础的国际秩序,但这个任务仍需要一个相当长的时期。

  为了应付不断变化的安全环境,欧盟的呼声有三点:首先,欧盟要求“建立一个更有效和更有能力的欧洲”,包括改善现有的危机处理和冲突预防的机制;其次,在双边关系上,欧盟希望“与我们的邻国一起给予更多的投入”;最后,在多边关系上,欧盟要求自身对更有效的世界多边秩序作出贡献,以期建立一个“有效多边主义的伙伴关系”。[4]

  

  三 欧盟的选择:“规范性的权力”

  

  虽然欧洲理事会提出的《欧洲安全战略》是一份以“安全”为名的报告,但其内容已经不仅仅是传统现实主义意义上的“安全”政策或战略,而是涉及对于欧盟在全球政治中的角色与对外关系的总体看法。在该文件中,欧盟将“安全”做了最广泛的界定,至于如何达到这些目标,作为一个定位“以非军事力量为主的强权”、“民事强权”或“文明强权”多重含义在内的“民事力量”(“civilian power”),[5]自然会选用其“规范性的权力”(normative power),将自己界定为一个“规范性的强权”,然后展现其规范性的力量。

  成为一个规范性的强权必须有物质力量作为基础。欧盟是世界上最大的区域组织,经济总量和贸易总额均列居全球第一。欧盟拥有世界第二大货币欧元,每月对外支付六亿多欧元的援助,受惠方遍及全球。欧盟科研实力强、人口素质高。欧盟人口总数达5.11亿,仅次于中国内地和印度。欧盟在联合国安理会五个常任理事国中拥有两个席位,在G8中占一半,在G20中有五席,同时是重要的经济金融组织,如世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际机构的成员。毫无疑问,欧盟是国际政治的主角之一。在外交上,欧盟与美国、俄罗斯、中国、日本、印度等国建立了战略伙伴关系,与几乎所有国家和地区签有双边或多边协议,在多数国际危机和热点问题的解决过程中都能听到欧盟的声音、看到欧盟的身影。

  不过,如果从强权的角度来看,虽然欧盟内部在军事方面也有像英、法这样的核武器大国和具备全球作战能力的强国,但是把欧盟各成员国的能力与国防支出加在一起来看,欧盟并非军事强权,在可见的未来也不会是。根据北约2012年4月公布的报告,从2011年成员国的国防支出占其国内生产总值的比例来看,欧盟国家中仅英国与希腊超过美国所呼吁的百分之二的下限。[6]这表明在实际操作上,欧盟国家在发展防务与军事力量上雄心不足。

  尽管投入比例低,欧盟其实并未完全忽略加强军事力量的重要性。特别是在科索沃危机期间,由于无力缓解局势,欧盟也在1999年的科隆峰会上作出决议,制定欧洲安全与防务政策(ESDP),并陆续发展快速反应部队(European Rapid Response Forces)与战斗部队(Battlegroups),同时自2003年起承担域外的警察、司法与社会重建等民事任务(civilian operations)。

  总的来说,欧盟能够在国际上展现其影响力,并非仅依赖上述的军事(military)与民事(civilian)的工具,而是欧盟能够提供广大的市场,此为其最重要的力量源泉。由于欧盟具有市场与科技的优势,因而有能力建立“规则”,并有力量建构外在的世界(shape events)。换言之,欧盟更企图通过“说服、诱使、商谈、施压”以及非军事的强迫等行为展现其“软权力”。

  “软权力”能够得以实现,取决于两个因素:一是拥有可以提供广大商机的市场,另一就是具有让其他行为体愿意遵循的“价值”观念。就如同成员国是基于商业利益与信仰自由贸易这个原则而参与世界贸易组织。

  在国际关系理论中,“规范性”是指国际关系应该具有一种伦理、价值的目标,可以说是一种“价值观”。[7]“规范性力量”通过展现价值观,并由价值观所产生的规则及运用的观念来规范世界,这是在“利他主义”的基础上,通过规范的吸引力使其他行为者接受并遵守其规范方式,以实现其目标的一种力量。

  学者伊恩·曼纳斯(Ian Manners)认为,欧盟的规范性原则主要包括五项核心规范,即和平、自由、民主、法制与人权;四项次要规范,即社会团结、反歧视、可持续发展和良治。[8]这些规范经由欧盟一系列法律条文、政策规则、条约规定而产生,具有其特色性与普适性。

  这些规范性原则既是欧盟的立身之本,又是其强体之器。欧盟通过多种途径在国际传播与寻求广泛的认同,进而发挥其影响力或权力。但是问题在于,欧盟如何展现其影响力,其局限性又是什么?

  

  四 欧盟的影响力及其局限性

  

  如果将自己的权力定义在“规范性力量”,那么,欧盟一定视自己为一个“榜样”。在2003年与2008年《欧洲战略安全》文件以及相关发言中,欧盟将自己定位为“互惠的倡导者”、“良治的推动者”、“人权与民主的推动者”、“可持续发展的推动者”、“价值观的倡导者”。在外交政策角色上,把自己定位为“集体安全的推动者与参与者”、“单边行动的反对者”、“建制与制度的参与者”、“多边合作推动者”。然而,欧盟是否有能力实现这些自我定位和期许?

  欧盟在展现其力量时,必须面对几个问题:第一,对象是谁?是想要加入欧盟的周边国家,还是睦邻国家?是在历史上具有殖民关系的亚洲、非洲和加勒比海区域国家?是东亚国家?抑或美国?面对不同国家,欧盟展现其影响力的方式不同,其结果也不同;第二,欧盟的结构是否有助于其推展影响力?笔者认为,欧盟的能力以及依照不同对象施加影响所受到的局限,主要表现在以下几个方面:

  对于周边国家,欧盟利用自身制度与经济成果对其施加影响。因此,“欧洲化”(Europeanisation)不但是一个在地理上由欧盟向外伸展和推广的概念,而且在制度上,体现了将欧盟精神和规范渗入周边国家的效果。这一点具体体现在对于想加入欧盟的国家,必须符合入盟所要求的“哥本哈根原则”[9],通过这种制度接纳的模式,欧盟对于冷战后中东欧国家的政治与经济转型也发挥了相当大的影响。同时,新睦邻政策背景下的交往协议,或与亚非加地区的发展中国家达成的《科托努条约》(the Cotonou Treaty),也均向欧盟周边国家展示了重要的吸引力。不过这种“拉动效应”已在锐减,这是因为对于亚非加地区的发展中国家而言,与欧盟的交往条款中的金融和贸易利益已远非慷慨,而是涉及更多的政治条件,特别是针对当地的政治、经济与社会环境提出诸多要求,以达成欧盟所期望的制度转化的效果。此外,在土耳其加入欧盟的问题上,欧盟内部缺乏共识,长久以来使得土耳其对入盟也产生了怀疑。这均显示,欧盟将经济与政治挂钩的政策,具有其局限性。如果跨越了地理邻近线与文明线,一个缺乏强大经济吸引力的政治政策,能否产生效果?

  欧盟通常可以通过激励与强制等外交途径,包括劝告、利益的收回以及温和的经济或政治制裁,促使其他行为体让步。根据《里斯本条约》的修订,这些属于“限制性措施”(restrictive measures)的行为通常是以共同的“立场”(positions)和行动(actions)为基础,由欧盟理事会以一致通过表决或特定多数表决通过,因而具有法律约束力。

  这些“制裁性措施”包括外交制裁(如外交人员的撤回或对话层次的降级)、到欧洲旅游签证的限制、欧洲银行账户的冻结、金融转移限制、武器禁运、限制石油供应、空中禁航等管制措施。面对这些需要“改进”的对象,当欧盟本身的政治经济实力远远大于对方时,欧盟可以从容运用其政治经济市场力量,促使对方在利益的衡量下,考虑改变立场。然而,当这些需要“改进”的对象并未屈服时,欧盟是否有能力通过更强硬或更有效的手段达成目标呢?

  虽然欧盟已经制定了“共同安全与防务政策”(Common Security and Defense Policy)[10],涉及共同军事与非军事武装能力的建设,旨在通过“强制性措施”实现冲突预防和危机管理。但是不论是“限制性措施”或是“强制性措施”,必然会涉及是否会损害欧洲的商业利益,或者引起人道主义者对无辜者的关切。再加上各成员国对于制裁的效力和愿望的期待不同,因此在执行共同的对外立场或行动上,特别是在实施“强制性措施”上,欧盟基本上都是以遵守联合国的决议为基础。即便如此,在介入重大的区域危机时,欧盟成员国也往往难以形成共识。

  以2011年的利比亚危机为例,尽管英法两国表现出强烈的干涉意图,但是由于德国的反对,以及缺乏联合国安理会的直接授权,欧盟并未采取武力干涉的行动,而是先由英法两国联合其他国家自组多国部队,(点击此处阅读下一页)


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