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曹海晶 李祎:试论行政事实行为及其行政赔偿制度

更新时间:2013-05-30 09:31:50
作者: 曹海晶   李祎  

  在实践中会出现两个问题,一是对行政事实行为的行政赔偿,必须以行政机关的先行处理为条件,对当事人来说很不便利,即使行政机关愿意作出赔偿也需要相当的时间,不利于及时保护当事人的权益;二是法院在裁判理由部分确认事实行为的违法性也有些不伦不类,对一个行为的违法性进行了判断,却又不能进入裁判主文,这是不严肃的。

  2.在赔偿义务机关先行处理的程序中,实施违法行政事实行为的行政机关与确认行政事实行为违法的行政机关,以及对违法行政事实行为负责赔偿的行政机关具有同一性,受害人的利益难以得到保护。《国家赔偿法》第9条规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请复议和提起行政诉讼时一并提出。”第13条规定:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定。”第14条规定:“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起3个月内,向人民法院提起诉讼。”如前所述,《规定》的第4条对此也作了明确的规定:“赔偿请求人单独提起行政赔偿,应以赔偿义务机关先行处理为前提。”

  基于此,我们不难看出,如果行政机关确认被申请的行政事实行为违法,就等于承认自己先前所实施的行政事实行为违法,就要承担对受害人进行行政赔偿的责任。另外,由于违法的行政事实行为直接侵犯了行政相对人的自身权益,使得行政相对人失去了对行政机关的信任。任何组织或者个人对指出或者纠正自己的错误时比指出或纠正他人的错误要难得多。同时,目前行政机关还没有很好地建立服务民众的意识,如此一来,行政机关往往故意拖延受害人的赔偿申请不予解决,即使行政机关能主动承诺赔偿,也需要相对人等待相当长的时间,并且赔偿的程度也十分有限。

  另外,在赔偿义务机关先行处理的程序中,受害人难以举证,不利于受害人合法权益的保护。实施违法行政事实行为的行政机关掌握了大量的证据材料,行政机关在处理受害人的申请时,很可能出于保护本单位的利益而故意使一些重要证据灭失。而在这一前置程序中,司法机关不能及时介入进行审查,有些证据不及时保全就有可能灭失进而导致案件事实不能查清,也就导致无法最终解决行政赔偿争议,从而使公民的合法权益得不到及时保护。

  

  三、完善我国行政事实行为行政赔偿制度的思考

  

  (一)取消对行政事实行为提起行政赔偿诉讼的先行处理程序

  现行法律规定,行政事实行为的受害人应当先向赔偿义务机关提出申请,由赔偿义务机关先行处理。其立法原意在于减少司法机关的压力以及给予行政机关一个改正自身错误的机会,但在实践中却往往使得受害人的合法权益难以得到保护。笔者认为,为了避免前述赔偿义务机关先行处理程序中的同一性问题,对行政事实行为提起行政赔偿诉讼不应当适用赔偿义务机关先行处理程序,同时,应当将行政事实行为纳入到行政诉讼法的受案范围。这样,受害人在单独提起行政赔偿诉讼时,既可以向行政机关申请确认行政事实行为违法并要求赔偿,也可以直接向法院提起诉讼,让法院确认行政事实行为的违法性,而不必再经过赔偿义务机关的先行处理程序。这就给予行政相对人自由选择的权利,使其对行政救济和司法救济的利弊进行权衡,作出最利于自己的选择,更好地保护行政相对人的合法利益。

  (二)将行政事实行为纳入行政诉讼的受案范围之中

  首先,将行政事实行为纳入到行政诉讼的受案范围,符合《行政诉讼法》的立法宗旨。《行政诉讼法》中明确列举的可诉行为中,本身包括了行政事实行为,并且某些强制措施实际上也包括许多事实行为。这说明《行政诉讼法》无意特别排除行政事实行为。由于我国现行的行政诉讼法受案范围过于狭窄,《行政诉讼法》第1条所确定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法目的就难以充分体现。随着社会发展以及行政诉讼实践的需要,我国行政诉讼受案范围经多次调整也逐步扩大,主要表现为:从受案范围不确定到比较概括的规定,从一定程度上的限制到不必要限制的取消,对行政诉讼受案条件和受案行为有了进一步的规范,更好地保障了行政相对人的诉权。行政事实行为给行政相对人造成的损害虽然不是主观意思表示的结果,但是某些行政事实行为给行政相对人造成的侵害却是客观存在的,既然对行政相对人的合法权益造成侵害的事实存在,那么《行政诉讼法》就应当将行政事实行为纳入其调整范畴之中,否则就与其立法宗旨相违背。

  其次,将行政事实行为纳入《行政诉讼法》的调整范围有利于《行政诉讼法》与《国家赔偿法》的统一。上文提到,我国《国家赔偿法》已经规定对部分行政事实行为造成的侵害给予必要的赔偿,也就是从实践中认定了这些行政行为的违法性。那么,行政机关的行政事实行为也应当纳入到行政诉讼程序当中。因此,在《行政诉讼法》中增设对行政事实行为的确认之诉,是对《国家赔偿法》未详细规定对致害行为确认的弥补。

  再次,将行政事实行为纳入行政诉讼,有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,也有利于监督行政机关履行职责。行政事实行为包括实施行为和不以直接或间接影响行政相对人权利义务为目的的认知表示行为,出于主客观原因,行政事实行为对行政相对人人身权、财产权等合法权益仍然可能产生事实上的损害。行政事实行为是行政主体实施的不以行政相对人设定、变更和消灭权利义务为目的的认知表示行为和实施行为,作出行政事实行为是行政主体的职责,我国现行许多法律都规定了行政主体作出行政事实行为的职责。因此,对于行政主体来说,有义务保证行政事实行为合法合理,以善尽职责,尽量达到法律要求的目的。

  (三)扩大行政事实行为行政赔偿的范围

  我国《国家赔偿法》明确规定了行政事实行为违法侵权的行政赔偿问题,但《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围并不全面。我们从条文的表述中可以看到,只有行政机关在使用暴力严重侵犯行政相对人的人身权造成公民身体伤害或者死亡以及违法行为造成财产损害的,受害人才有权要求行政赔偿。但随着现代法治社会的发展,人文精神与服务观念逐渐渗入现代行政行为理念之中,行政事实行为的发生越来越频繁,行政事实行为给相对人造成损害的可能性也将相应地增加。

  有损害,就应当有赔偿。笔者认为:

  首先,一些给行政相对人的合法权益造成实质性损害的合法行政事实行为也应当纳入到行政补偿的范围之中,不仅违法行政行为会侵犯行政相对人的合法权益,合法行政行为也可以产生侵权责任。因行政合法行为导致的损害,也应当得到适当的补偿。但《国家赔偿法》对行政补偿没有作任何规定,致使大量合法的行政事实行为造成的损害补偿问题无法解决。例如公安机关在追捕犯罪嫌疑人中,致使周边居民的住宅门窗等破损,由公民个人承担这些财产损失甚至是健康和生命的损失,这都是不公正的。

  其次,应当将具有公益服务性质的行政事实行为所造成的损害纳入赔偿范围。我国现行的《国家赔偿法》只适用于国家机关在行使职权中的侵权情况。道路、桥梁等公共设施因设置、管理欠缺而致人损害的,因不属于违法行使职权的问题,没有纳入国家赔偿的范围内,而由受害人依照民法通则等规定,向负责管理的企事业单位要求赔偿。为充分实现“有权利,必有救济,有损害,即应赔偿”的行政赔偿制度精神,笔者建议将国有公共设施设置因管理欠缺而给行政相对人造成的损害纳入到国家赔偿的范围。国外许多国家已经有此规定。这不仅可以使国家赔偿的范围更具合理性,也是对行政相对人权益保障的必要。

  再次,应当将违法行政指导所造成的损害纳入赔偿范围。违法实施行政指导是行政机关滥用权力的典型表现,违法实施行政指导违背了依法行政的起码要求,行政机关应该为自己的违法行为负责,并对因此而造成的损害给予赔偿。《国家赔偿法》增加违法行政指导为其赔偿范畴,是信赖保护原则的体现。

  (四)完善行政事实行为行政赔偿的形式

  虽然《国家赔偿法》在第35 条有关于精神损害赔偿的规定,但其范围极其狭窄,仅限于明文规定的几种行为。大多数行政事实行为的行政赔偿仅限于对受害人的直接物质损害,不包括精神损害和间接损害。精神赔偿机制的缺失凸显了国家法制的不完善,公民权利的保护力度有待加强。对于行政相对人的违法和不当行为,行政机关可以代表国家对其施以行政处罚,采取惩罚性措施,这其中自然包括了惩罚性的赔偿,行政机关惩罚相对人,对行政机关来说算是一种赔偿。但当行政机关的行为违法或不当时对公民的赔偿就变成了仅仅是补偿性的,明显违反公平公正的法治理念。目前我国对行政事实行为的侵权赔偿形式只有支付赔偿金、返还财产、恢复原状三种。在实践中,这三种方法也确实起到了赔偿受侵害人损失的作用。但笔者认为,在民事侵权、刑事犯罪中均有精神损害赔偿,那么代表国家行使行政职权的行政机关行政侵权也应当建立精神损害赔偿制度。建立精神损害赔偿制度是非常必要的,在很多行政事实行为侵权案件中,受害人受到的精神损害要远远大于物质上的损失。行政机关的精神赔偿能一定程度缓解受害人与行政机关的矛盾,增强行政机关的责任意识和服务意识。

  在行政赔偿制度中建立精神损害赔偿机制,符合世界各国行政法发展的潮流趋势。当然,国家赔偿制度很大程度上要受社会经济发展程度的制约,受制于国家的财政状况,以我国现在的财力水平要把赔偿范围扩大到发达国家的水平尚有难度。《国家赔偿法》对侵权行政事实行为的国家赔偿问题作出全面规定,并不是一朝一夕的事情,但是随着我国近些年经济的飞速发展,国家已经有经济能力对更多的侵权行政事实行为进行行政赔偿。笔者建议,《国家赔偿法》应当在现有基础上,对行政相对人人身权和财产权造成损害的行政事实行为,规定不仅应当赔偿直接损害,还应包括精神损害。这样既有利于宪法规定的公民权利得到合理、全面救济,也有助于树立宪法权威。

  

  曹海晶,单位为华中科技大学法学院。李祎,单位为华中科技大学法学院。

  

  【注释】

  [1]陈新民:《行政法学总论》,台湾三民书局1997年版,第307页。

  [2]王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第132页。

  [3] H.J.Wolff/O.Bachof/R.Stober, Verwaltungsre cht l,10.Aufl.,1994,57,Rdn.1.转引自陈春生:《事实行为》,载翁岳生主编:《行政法》,中国法制出版社2002年版,第764页。

  [4][日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第85页。

  [5]王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年版,第97页。

  [6]阎尔宝:《论行政事实行为》,载《行政法学研究》1998年第2期。

  [7]李杰:《论行政事实行为的定位及其识别》,载《行政法学研究》1998年第3期。

  [8]杨立宪:《论行政事实行为的界定》,载《行政法学研究》2001年第l期。

  []9]赫永达:《野行政事实行为冶概念辨析》,载《山西财经大学学报渊高等教育版冤》2010年第1期。

  [10]王红建:《行政事实行为概念考》,载《河北法学》2009年第7期。

  [11]同注[10]。

  [12]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》:北京大学出版社尧高等教育出版社2011年版,第421页,此部分由江必新撰写。

  [13]江必新:《司法解释对行政法学理论的发展》,载《中国法学》2001年第4期。

  [14]陆琴:《事实行为行政赔偿案件审理初探》,载《法律适用》1997年1期。

  [15]孙琬钟、江必新:《行政管理相对人的权益保护》,人民法院出版2003年版,第387页。


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文章来源:《法治研究》2013年第5期
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