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邹平学:抵触基本法还是符合基本法

——评香港特区立法会《议事规则》第57(6)条之定位

更新时间:2013-05-18 23:00:44
作者: 邹平学  

  也就是说,《议事规则》不由行政机关来执行,所以《议事规则》也被称之为议会的内务手则。

  4.《议事规则》和其他法律相比,一般不具有由法院司法适用的特点,这次梁国雄议员司法复核申请的一个副产品就是首次使《议事规则》进入合宪性审查程序,从而产生司法适用的结局。

  

  三、《议事规则》第57(6)条是否抵触基本法?

  

  《议事规则》第57条牵涉到行政与立法的关系,属于香港政治体制的敏感问题,是基本法实施过程中一个比较复杂的问题。从行政与立法的互动实践来看,历来对此问题存在争议。行政方面认为立法会实际权力大于其形式权力,并对《议事规则》第57条存在一些非议,故才有1999年通过修订增补第(6)项内容的举措。立法机关内部一些议员则认为《议事规则》这个增补规则对议员提出动议限制过大,对此颇有微词。这种争议实际上一直使得立法会处于内外夹攻的窘境。

  从争议焦点来看,《议事规则》第57(6)条是否抵触基本法,主要是指是否抵触《基本法》第74条。换言之,对第57(6)条的争议实际上与对《基本法》第74条的不同理解有关。有香港学者就指出,关于《基本法》第74条的解释,自回归以来,行政机关与立法机关即争持不下,无法找到令双方均满意的平衡点。政府认为,条文中对“法律草案”的限制,应涵盖议员针对政府法案的“修订案”,立法会对这点普遍不存异议,因为若非如此,议员的权力便会一下子大幅膨胀,削弱行政主导原则。但第74条规定,法案“凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。”现实中绝大部分的政府法律草案,均涉及政府政策,若立法会全盘接纳政府有关修订案的观点,就等于在监察政府施政上作茧自缚。故此,这么多年来,特区政府与立法会一直都不太多谈《基本法》第74条的问题,只在行动上“默默落实”:立法会在《议事规则》中“自我约束”,规定不能提出涉及公共开支的修订案,而政府对议员提出涉及政府政策的修订案,就以“只眼开只眼闭”的态度处理。可以说,行政机关和立法机关对该问题虽有不同看法,但也大致达成了体面的“默契”,但现在梁国雄议员的司法复核申请使得行政与立法的这种默契受到冲击,政治互信遭到破坏。[12]笔者认为,《议事规则》第57(6)条符合《基本法》第74条,或者换言之,第57(6)条与基本法不相抵触。理由如下:

  第一,“抵触”一词,在古汉语中意指冒突、顶撞,在《现代汉语词典》里的解释是:“跟另一方有矛盾”[13]在《新华字典》里的解释是“发生冲突”。[14]在立法学理论里,下位法不得与上位法相“抵触”,就是指下位法不得与上位法相矛盾、相冲突。但什么情形构成“矛盾”、“冲突”,情况是多重复杂的,实践中是由立法监督机构或司法审查监督来解决。从中国内地的立法实践来看,下位法与上位法相“抵触”,至少包括两个大的方面:(1)下位法作出与上位法的基本精神、原则相抵触的规定。(2)下位法作出与上位法明文规定相抵触的规定。前者可能需要分析推理才能看出,后者一般直观即可发现。具体细分,我们还可以概括出一些立法相“抵触”的情形,如无权力来源而立法、超越权限而立法、违反宪法或上位法的原则精神而立法、违反上位法的禁止性规定而立法、背弃上位法的义务性要求而立法、违反立法程序而立法,等等。由此分析出发,我们来仔细分析《议事规则》第57(6)条是否符合《基本法》第74条这个问题。直观地看,第57(6)条与《基本法》第74条没有字面上的任何冲突。这里我们必须细致地运用文义解释的方法来剖析基本法第74条的字面含义:

  《基本法》第74条是这样规定的:立法会议员“根据本法规定并依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。”可以看出,《基本法》第74条是关于特区立法会议员如何在立法会行使提案权的规定。其含义有三:

  1.议员有权提出法律草案,但必须符合基本法的规定和法定的提案程序要求。“须符合基本法的规定”是指议员无权提出外交和国防事务这方面的法律草案;“法定的提案程序要求”是指《议事规则》K部—法案的处理程序(第50条至第66条)的要求。

  2.涉及公共开支、政治体制或政府运作的法案,只能由政府提出,立法会议员不能以个别或联名的方式提出与此有关的法案。

  3.立法会议员以个别或联名的方式提出涉及政府政策的法案,在提出前必须得到行政长官的书面同意。

  而《议事规则》第57(6)条规定:“立法会主席或全体委员会主席如认为任何修正案的目的或效力可导致动用香港任何部分政府收入或其他公帑,或须由该等收入或公帑负担,则该修正案只可由以下人士提出:(a)行政长官;或(b)获委派官员;或(c)任何议员,如行政长官书面同意该提案。”其字面含义是指就已议中的法律草案(可以是政府提出的法案,也可以是议员个人或联名提出的法案)所提出的修订如果牵涉到公共开支,提出者只能是行政长官、或行政长官委派的官员、或行政长官书面同意该提案的立法会议员。这明白无误地告诉我们,任何立法会议员如果就已议中的法律草案所提出的修订牵涉到公共开支,必须获得行政长官的书面同意。

  比较上述两个条文的字面含义,可以发现,两个条文的限制理由一样,但针对的对象不同。《基本法》第74条对议员提案的限制条件,只针对全案,即整个法律草案,没有提及法案的修正案问题。而《议事规则》第57(6)条是明确针对议员如对法案提出修正案所附加的限制条件,没有提及全案的问题。这两个条文在字面规定上没有发生交集,没有对应性。因此,至少在字面上我们不能发现《议事规则》第57(6)条抵触《基本法》第74条的“表面证据”,换言之,从字面上看,《议事规则》第57(6)条符合《基本法》第74条。

  第二,进一步的问题是,如果《基本法》第74条没有明文规定议员在针对涉及政府政策的法案时是否可以提出修正案,那么《议事规则》是否可以作出这样的规定,正如第57(6)条所规定的那样呢?显然,如果基本法没有其他条款就此作出相反的规定,则《议事规则》当然可以作出这样的规定。从逻辑上推论,《基本法》第74条没有明确规定议员对法案提出修正案时如涉及公共开支或政治体制或政府运作情况(即所谓涉及政府政策者)是否应受有关的限制,同时基本法也没有任何条款明确授权议员个人或联名可以对法案提出涉及公共开支或政治体制或政府运作的修正案,那么可能的处理方式只能是两个:当议员个人或联名对法案提出涉及公共开支或政治体制或政府运作的修正案时,要么受限制,要么不受限制。但是,如果基本法根本没有明确规定议员就法案提出修正案是否应当受到限制,也就是既没有明确肯定,也没有明确否定,但《议事规则》对此规定有明确的处理程序时,根据法治原则,就应当遵循《议事规则》的这个程序。

  众所周知,基本法对立法会的职权作了具体规定,但基本法并没有对如何行使这些权限作出具体的程序规定。立法会根据基本法的规定,在《议事规则》中对这些权限的具体运用规定明确的操作步骤、严格的提案、议事和表决程序,这其中有的程序规定是对基本法有关条款的具体化、细化,有的程序规定则是在不违反基本法原则精神和明文规定的前提下所作出的必要补充,只要《议事规则》的制定主体、权力来源有基本法的明确规定,而且条款与基本法的原则和具体条款不相抵触,则《议事规则》就是有效的、应当遵循的。一言以蔽之,立法会议员在提出法案或对法案提出修正案时,基本法有明文规定,则遵循基本法的规定;基本法没有明确规定,则根据基本法所明确提到的“议事规则”或“法定程序”来遵循《议事规则》的规定,舍此别无他途。

  议员梁国雄针对《议事规则》第57(6)条提出的司法复核案的关键问题还在于:《议事规则》是否可以就基本法未明确规定的事项作出自己的规定?遍查《议事规则》的93个条文,针对基本法所未明确规定的事项作出合乎议会议事规程和传统惯例的条文实在是太多了。《基本法》直接规定立法机关的第四章第三节只有14个条文,即使加上其他章节涉及立法机关的条文,无论条文总数还是总字数都远远少于《议事规则》的93个条文和字数。如果《议事规则》不能就基本法所未规定的事项作出自己的规定,那么这93个条文的产生比登天还难!事实上,判断《议事规则》就基本法所未明确规定的事项作出自己的规定是否与基本法相抵触,除了看《议事规则》制定主体、效力依据和制定程序是否抵触基本法外,剩下的只有看这些规定是否违反基本法的原则、是否侵越基本法所明确禁止规定的事项,如果没有这些情况,我们是无法得出《议事规则》与基本法相抵触的结论。

  第三,《基本法》第74条尽管没有明确授权议员对法案提出修正案时如涉及公共开支或政治体制或政府运作(或涉及政府政策)情况下是否受第74条的限制,但从第74条的立法目的和整个基本法设计的政制体制蕴涵的原则出发,是可以推论出肯定的结论的。因为很明显,如果议员虽然不能个别或者联名提出涉及公共开支或政治体制或政府运作的法律草案,或者提出涉及政府政策的法案之前需要得到行政长官的书面同意,但却可以在立法会讨论过程中对法案提出涉及公共开支或政治体制或政府运作的修正案,或者提出涉及政府政策的修正案而未得到行政长官的书面同意,势必毁损《基本法》第74条的立法功能。这可以根据宪法解释方法中的体系解释和目的解释方法分析得出这个结论。

  1.体系解释“也称逻辑解释、系统解释。这是指将被解释的法律条文放在整部法律中乃至整个法律体系中,联系此法条与其他法条的相互关系来解释法律。在普通法系的国家,有所谓‘整体性规则’,即法律应被作为一个整体来解释,以避免出现内部矛盾。在解释学上,有解释循环的现象。体系解释即遵循这一原则所进行的解释。首先,应综合考虑条文之间的相互关系。立法者在制定法律、表述法律的时候,为了使法律条文简洁、清晰,会使用不同的法律规范(诸如确定性规范、委任性规范和准用性规范)。在解释法律条文的时候,也应考虑到它们的照应关系。其次,应当考虑法律条文在情事上的同类性或一致性。再次,应当运用法条竞合的规则解决可能出现的法条之间的矛盾。”[15]提出法律案和对法律案提出修正案都是立法程序中的一个环节,具有共同的“法律条文在情事上的同类性或一致性”的特点,如果对议员提出某些性质的法律案进行限制而不限制对法律案提出类似性质的修正案,这在逻辑上是矛盾和冲突的。

  2.“目的解释是指从制定某一法律的目的来解释法律。这里讲的目的不仅是指原先制定该法律时的目的,也可以指探求该法律在当前条件下的需要;既可以指整部法律的目的,也可以指个别法条、个别制度的目的。按照这种方法,在解释法律时应当首先了解立法机关在制定它时所希望达到的目的,然后以这个目的或这些目的为指导,去说明法律的含义,尽量使有关目的得以实现。”[16]根据这一解释方法,《基本法》第74条的目的显然包括两个方面,一个方面是“涉及政府政策者”意味着制定和执行政策属于行政管理权范围内的事项,立法机关不宜侵越这个权限。另一个方面是如果议员个别或者联名提出涉及政府政策者的法案,在提出前得到行政长官的书面同意,这就可以避免立法会在通过该法案后,行政长官拒不签署的情况。事先征得行政长官的书面同意,可以有效地避免行政和立法之间的尖锐冲突,保持行政机关与立法机关既相互制衡、又相互配合,维系政制体制的和谐运作。可见,《议事规则》第57(6)条不仅不违反基本法,相反,还十分切合《基本法》第74条的立法目的,符合基本法关于政制体制的架构设计原则和精神。严格遵循这个条文,对于正确实施基本法,建立健全良性互动、和谐顺畅的行政与立法的关系,促进政府的强政励治是有非常积极的作用。

  第四,香港有媒体针对反对派议员在审议《截听条例》时提出的种种修正案评论说:把“截听法的规范范围扩大至‘密探’及其他由官员指示的人,个案大幅增加,不会增加公帑开支吗?规定授权截权申请小组法官不得担任普通法官,为此要增设2至5个原讼庭法官职位,涉及年薪约400万,不也涉及增加公帑开支吗?若监察截听官员可主动审查、调查截听案件,并主动接触、通知涉案人,增加专员一项新的法律责任,动员更多人手,能不增加公帑负担吗?”[17]这说明社会舆论也看到了有议员提出的有关修订案确实与《议事规则》第57(6)条相违背,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学》2007年第5期
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