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蒋洪:阳光财政的五年历程与展望

更新时间:2013-05-15 21:13:49
作者: 蒋洪  

  这些都不明确。

  其次,“公开”缺乏明确的法律规定性。公布一个预算报告,列出一些笼统的数字,是否算是公开?如果是,这对于加强社会和人大对预算的有效监督和审议有何意义?如果不是,怎样才是?法律上需要明确公开的标准,信息的覆盖面,信息的具体性程度等等,否则就无法界定合法与非法。

  第三,用怎样的方式公开规定不当。“各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开”,这将会使预算信息变得分散,如果要了解各部门的预算信息就只能一个部门一个部门地去寻找,要了解部门中各单位的信息也需逐个搜寻,这对信息的需求者来说是极为不便的。要提高预算公开的效率,法律上必须规定一级政府的财政部门承担搜集、整理并集中公开与本级总预算相关的所有预算信息的责任。

  修改稿规定“公开的实施办法,由国务院规定”。这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由政府行政部门来决定。预算立法的本质就是人民通过人代会给政府定规矩,如果一切都让政府自己来定,立法部门等于放弃宪法赋予的立法权。《预算法》必须明确规定预算公开的法律界限,否则就难以树立其法律的权威性,达到推进财政信息公开的立法目的。

  

  其他的有关文件规定

  

  自《政府信息公开条例》实施以来,有关部门为进一步推动政府信息公开以及财政信息公开出台了一系列文件,表明对这一问题的高度重视。

  这些文件的出台目的是深化政府信息的公开,很多规定也确实在目前的信息公开水平上提出了新的要求。但另一方面,有些规定缺乏对信息公开工作的长远考虑,有可能对未来政府信息公开以及财政信息的公开产生一些障碍。例如:

  1.“各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开,各部门负责本部门预算、决算的公开”。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开是应该的,然而,它们在信息公开上的职责不应仅限于此。各级政府财政部门负有审查和监督所属各部门预算的职责,必定能够取得并且需要保存各部门预算,由财政部门将这些部门预算以统一、集中的方式向社会公开既可以节约政府预算公开的成本,又可方便公众了解和监督预算。

  2.“一般预算收支预算表和一般预算收支决算表的收支项目按照《政府收支分类科目》的收入分类和支出功能分类基本编列到款级科目”。按“收入分类和支出功能分类基本编列到款级”的预算只能提供十分粗略的信息,公民无法了解其实际内容,更不能对预算进行有效的监督。根据这一规定,中国预算收支科目规定的重要分类——按经济性质分类的支出信息不在财政部《意见》所规定的公开范围,也就是说不在公开之列。支出按经济性质的分类是部门和单位必须记录和保存的信息,社会公众较为关心,并有较强的识别和判断能力,可以通过这一视角更好发挥监督作用。不公开这一分类的信息将使预算公开的意义大打折扣。

  3.“对一些要求公开项目较多的申请,可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”。什么是“一事”?是指一个信息还是一组信息?是一个数据还是一类数据?这一规定在概念上不清晰,容易给信息公开申请带来不必要的麻烦,成为有关部门拒绝提供信息的一个借口。例如,上海财经大学公共政策研究中心对省级财政透明度调查项目不得不将原先的一次申请拆分为113次申请,获得信息的成本大幅增加,但获得的信息并不因此而有所增加。

  4.“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息,可以不予提供”。这一规定损害了公民的预算知情权。按这一规定,以了解和监督政府为目的的信息公开申请就会被拒绝。个人有权要求政府提供预算信息的根本原因不是因为他有个人的“特殊需要”,而是因为他具有每一个公民都具有的“一般需要”,他是纳税人,是政府公共服务的对象,是有权利也有责任参与和监督公共事务管理的公民。公民的预算知情权不能因为没有本人的“特殊需要” 而被否定。

  

  三、共识与分歧

  

  过去五年的阳光财政历程还可以从社会思想观念上的变化来考察。近五年以来,“公开”已经成为社会政治生活中最常用的词汇,“政府信息公开”、“阳光财政”、“预算透明”、“信息公开申请” 、“三公经费”成了政府和社会公众热议的话题。可以说,“公开”作为一个理念已成为当今社会的一个共识。但理念要成为现实还需要行动,行动的滞后又往往反映出思想上的分歧。

  

  原则与例外

  

  “公开为原则,不公开为例外”,这是改革的一个旗帜鲜明的口号。这个口号在《政府信息公开条例》的制定过程中就被确定为该条例制定的基本精神,从中央到地方的很多领导在各种不同场合肯定了这个基本精神,并得到了广大社会公众的高度认同。

  但是,恰恰就是这个反复强调的基本精神在《政府信息公开条例》的最后文本中并没有出现,“公开为原则,不公开为例外”这几个字最后还是被删去了。显然,尽管所有人都声称赞同(至今没有看到有人公开反对),但仔细斟酌后想法不尽相同。

  虽这段文字没有以白纸黑字写在条例上,但条例颁布实施后,“公开为原则,不公开为例外”仍被解释为该条例的基本精神。国务院法制办在对《条例》的解释中,明确提出这是政府信息公开的原则。时任总理温家宝在几次重要场合,例如全国依法行政工作会议上,明确指出政府信息要坚持以公开为原则。

  也许这句话是否写在文件上这个事情并不是最重要的,最重要的是实际怎样做。“公开为原则”,也就是说,政府的一般信息、绝大部分信息都应该是公开的。“不公开为例外”,也就是说不公开的政府信息是少数,是个别的特殊情况。但在实际工作中,人们的感觉与此有很大差距,甚至恰恰相反,是“不公开为原则,公开为例外”。

  最近出现了一些引起社会关注的案例,加深了人们的这一印象。据《人民日报》官方微博消息,三峡大学行政管理专业大二学生刘艳峰向陕西省财政厅和安监局邮寄了申请书,要求公开陕西省安监局局长杨达才2011年度工资。他收到省财政厅特快专递回复称:杨达才个人工资收入事项,不属于陕西省财政厅政府信息公开范围。

  据《法制日报》报道,北京律师董正伟对于他所提出的请求环境保护部公开“全国土壤污染状况调查方法和数据信息”的申请,环境保护部以“国家秘密”为由拒绝公开。据悉,原国家环保总局与国土资源部早在2006年就曾做过全国土壤污染调查,但是,污染数据至今没有公开。

  又如,在一些人眼中,官员的简历也是国家秘密,河北馆陶县29岁青年闫宁出任馆陶代县长,面对公众对“史上最年轻县长”的质疑,当地政府人员称新县长简历是机密,不便公开……

  这方面的例子很多,但都是个案,也许不足以说明普遍情况。究竟在实际工作中,“公开”的部分有多大,“不公开”的部分有多大,需要有系统性的调查才能得出结论。上海财经大学公共政策研究中心的中国财政透明度调查可以作为一个系统性案例来回答这一问题。在省级财政信息的调查中,约有70%的基本财政信息不可获得,在行政部门透明度调查中,约有90%的信息不可获得。何者是“原则”,何者为“例外”,在数字面前就一目了然了。理论上的“公开为原则,不公开为例外”在实践中成为“不公开为原则,公开为例外”不能不引起人们的思考,探究共识中隐匿着的分歧。

  

  公开无用论

  

  有一种论点正在悄然出现,这就是“公开无用论”。这种论点不论是在行政业务部门还是在学术研讨会议中都有所闻。

  公开无用的一层意思是没有必要让公众和人大代表读懂预算。有人甚至反问道:“有必要弄懂吗?”按他的逻辑,读懂不必要,公开也就没有必要。这个论点直接否认了人大审批的必要性,也否定了社会公众对预算监督的必要性。公开无用的另一个论点是就算给你看,你也看不懂。将政府预算神秘化,把它说成是一般人不能理解的东西:“爱因斯坦的相对论大家都能懂吗?……看不懂,很正常”,意思很清楚,既然看不懂公开有什么用。

  目前的确存在预算看不懂的问题,但看不懂预算的主要原因是预算报告过于笼统,只有高度概括的数字而无具体情况的展现,在这种情况下即使是专家也无法表达有意义的看法。解决问题的办法是政府财政部门向公众及其代表提供详尽信息,使他们能够明白政府的钱具体如何使用,也就是细化预算。然而这位官员对细化预算并不感兴趣,说“现在这个世界很多东西就是靠模糊化支撑着的”,实际上并不想让你看懂。

  社会公众和很多人大代表没看懂预算报告,是因为他们缺乏用以理解和判断的基本信息。但是他们绝不缺少看懂预算的能力,至少在某些基本层面上是这样。这个基本层面就是这些支出是用于社会公众的共同利益还是用于某些个人或群体的特殊利益。一旦有了信息,知道了公共资金的具体用途,他们就有能力在这个基本层面上做出非常迅速而且正确的判断,哪些钱该花,哪些钱可以省一下,哪些钱根本就不该花,媒体披露的一系列公众反腐案例很好地说明了这一点。

  形成鲜明对照的是,以财政管理为本职工作、并有专门技能的官员对这样的情况却熟视无睹、习以为常,放任公共资金被年复一年地挥霍浪费,而普通公民,他们虽然没专门知识,但却能非常敏锐地在一些“偶然”场合发现预算中存在的问题。这说明,看得懂还是看不懂最重要的不在于有没有专业知识,而在于是否有为民之心。社会公众以及真正代表他们的人最能看懂预算,只要财政预算信息公开透明了,这种能力就一定会充分显现出来。这也许正是一些人不愿让人看懂预算,却反而宣扬公开无用论的原因所在。

  

  公开危险论

  

  还有一种观点近年来正在逐步显化,这就是“公开危险论”。这种看法认为从社会稳定的角度去考虑,中国现有的财政信息公开水平已经可以了,再进一步就会引发社会矛盾,造成一些冲突和动荡,公开不利于社会稳定。的确,公开会揭示一些社会问题,特别是政府内部的腐败行为,从而引发一些社会冲突和震荡,但不公开,或者将公开停留在目前的水平上又会如何呢?社会面临权衡和选择。

  一种做法是将政府信息公开控制在避免各种可能出现的矛盾的范围内,只做有限的信息公开,让社会公众对政府的监督和制约处在一个低的水平上。与此同时,加强政府的内部管理,将各种可能的问题通过自我约束的方式逐步消除掉,到那时再加强政府信息公开的力度,把预算透明度提升到一个新的台阶。这一思路将希望寄托于政府自律,问题是这样做是否能够实现目标,在社会公众对政府不能进行有效监督和制约的情况下,政府是否有可能通过自律来消除以往存在的问题。中国几十年来的经验并没有提供肯定的证明。其实,多少年来社会一直在期待着政府通过自律的方式来解决问题,但是,几十年的等待并没有使问题得到改观,相反愈演愈烈。从公共职务犯罪金额来看,上世纪80年代,万元是个十分惊人的数字,上世纪90年代,十几万元或几十万元就可以判处死刑。本世纪初,上千万元是让人们瞠目结舌的大案,而现在,上亿元的或者数十亿元的案子已不再让人感觉新鲜。经验证明,因为有问题、怕批评而不公开,会形成一种恶性循环:有问题——不愿公开——问题更多——更不愿公开——问题更严重,结果显而易见:信息公开的困难越来越大,社会矛盾越来越尖锐,直至需要通过非常方式来解决。

  另一条思路是通过政府的信息公开和社会监督来解决问题。采用这一办法当然会使原来一些不为社会公众知晓的问题揭示出来,免不了会引起一些批评。权力要受到制约,利益将大幅度调整,有的官员会被追究责任。从短期来看,似乎是引起了社会的矛盾,造成了社会的不安定。但这正是解决问题的必要过程,就像肌体长出了非动手术无法消除的毒瘤一样,没有一点痛是不可能的,指望捂着让它自己消除只是一厢情愿的幻想。公开是一种态度,表明政府非解决问题不可的决心;公开是一种诚意,表明政府是真心为民服务,而不是为了当权者的个人或某些利益集团;公开是一种机制,是保障人民的各项基本权力、保障人民当家作主的基本条件。

  在一个人民当家作主的社会中,没有理由认为社会公众或者他们的代表机构拥有知情权会造成社会的矛盾和冲突。政府是为民办事的机构,该干什么,该怎么办自然需要倾听社会公众的意见和建议,而这些都只有在社会公众获得了政府活动的有关信息之后才能表达。政府才能根据社会公众的要求和愿望来开展工作,把工作做得更好。可以肯定地说,政府信息,尤其是财政信息的公开是促进公众与政府之间的相互了解,增进相互信任,保证政府为民服务的必要条件。如果政府和人民的目标是一致的,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:东方早报·上海书评
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