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吴金群:论我国权力制约与监督机制的改革战略

更新时间:2013-04-29 21:07:37
作者: 吴金群  

  人事监督是指人大及其常委会对由其选举产生的人员,进行选举前的考察,会议期间的选举、决定、任命,选举后的监督或罢免等工作。在法律监督中,重点是要探索违宪审查制度,并开展宪法诉讼试点,可以考虑在全国人大设立违宪审查委员会(如成立了监督委员会,则可把违宪审查委员会作为一个部门纳入其中) 。在工作监督中,重点是要推进对政府重大决策事项的监督;同时要重构公共财政体制,稳步推进财政预算的公开透明,并让人大真正享有对财政预算的最终控制权。在人事监督中,重点是要加强对主要领导干部选举和任免的监督,可以考虑建立人大及其常委会对领导干部的信任表决机制,使问题严重或无所作为的干部能够被及时问责或依法罢免。

  

  内部与外部衔接,完善权力制约与监督网络

  

  只有将制约权力的问题转化为一个权力的结构问题,对权力的制约才是可能的。而要使权力走到法律之下,唯一的方法就是实现网络式的权力结构。在这一结构中,法律是规范权力之网,而权力只是这一网络上的一个个结。以监督主体是否享有公共权力为标准,可以把我国的权力结构分成内部结构和外部结构。前者指由党和国家政权机关共同构成的相互影响、相互制约与监督的关系网络;后者是指公民个人、新闻舆论、群众组织和人民团体等非政权机关或公民社会对党和国家机关进行制约与监督的关系网络。因为执政党主导和组织化调控是我国国家治理的本质特征,所以党在我国权力网络中居于领导核心的地位。同时,与西方“三权分立”强调的以互相独立的权力进行制衡以防止权力的专断不同,我国的人民代表大会制度更突显民意代表机关的政治地位,并试图通过共产党领导下不同权力部门之间的相互配合来实现人民的核心利益。

  我国的内部权力网络还存在结构不合理、功能不健全等诸多不完善的地方。同时,“以权利制约权力”和“以权力制约权力”之间的良性互动不足,使外部权力结构的监督很难通过顺畅的渠道传导至内部结构。所以,有必要通过结构功能的重塑和沟通机制的完善,建立健全统一权威主导下的成熟而且制度化的沟通交流平台,将各个监督主体有机结合起来,以有序的方式相互关联,形成合力,共同发挥作用。在结构功能方面,主要是应进一步完善党的统一领导和党内党外双重监督,逐渐强化宪法框架下人大的权威作用,积极探索司法监督的政治法律空间,不断拓展社会监督的渠道途径,形成事前风险防范、事中公开透明、事后考核问责的闭合体系。在沟通协调方面,主要是应强化党委的统一协调和人大、政协的平台沟通,完善纪检机关与行政监督、司法监督之间的相互衔接,建立有关社会舆论(尤其是网络信息) 的快速反应机制,实现社会监督和国家监督的优化互动。

  在内部结构与外部结构的有机衔接过程中,公权力运行的宽容与公民的理性政治参与之间能否形成良性互动至为关键。公权力运行的宽容是推动公民理性政治参与的驱动力,而公权力与私权利的良性互动是公民理性政治参与的实现途径。尽管中国的政治发展进程应当是基本国家制度建设在先,民主化随后,但是公民社会的监督具有人民主权的性质,只有把政治权力置于强大公民参与的压力之下,权力使用者才会时刻警醒自己是公仆而非主人。实际上,建立健全权力制约与监督机制,归根到底是为了实现好、维护好、发展好人民群众当家做主的民主权利和根本利益。因此,有序扩大公民的政治参与是优化我国权力网络的重要基础。当前,我国公民监督权的法律保障欠充分,组织化程度较低,社会意识较薄弱,行使的成本过高。也就是说,公民监督权不张,是我国现行监督体系的根本问题。应当通过“问情于民”落实人民群众的知情权,通过“问需于民”落实人民群众的选择权,通过“问计于民”落实人民群众的参与权,通过“问绩于民”落实人民群众的监督权,使得公共政策从制定、执行到评估和监督都有民主的机制和程序。

  为有序扩大公民的政治参与,加强对权力的制约和监督,需要开展几项配套性工作:一是进一步推进政务公开。政务公开不仅是最好的防腐剂,而且是公民政治参与和权力监督的前提。2008年颁布的《政府信息公开条例》虽然已为我国信息公开的制度化建设奠定了初步的基础,但依然需要进一步完善,比如创设权利型信息公开机制; 重新界分政府信息的属性与范围;健全信息申请被拒的申诉机制等。二是不断提高监督权行使的组织化程度。公民监督权行使的组织化,既涉及公民监督依托的各种社会组织的充分发育,又涉及公民监督进入到现有政治体系内部的机会。对于前者,主要是应加快社会组织立法,改革社会组织管理体制,完善社会组织治理结构,并拓展社会组织政治参与的渠道;对于后者,主要是应畅通公民监督的制度渠道,将公民监督的外部动力与党政机关的内在责任有机勾连起来。三是逐步引入行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关(如检察机关)、社会团体和公民,以维护国家和社会的公共利益为目的,针对行政主体的违法行为,依法向法院提起行政诉讼的法律制度。这一制度可以为公民社会利用司法诉讼监督国家权力,确保公共利益不受权力侵害提供新的途径。四是探索建立人大监察专员制度。自瑞典于1809年建立议会监察专员制度以来,因为适应了控制行政权和保障公民权利的需要,被许多国家接受并仿效。我国也可以考虑在人大设立地位独立、权力广泛、形象公正、公众熟知的监察专员,专门对其他国家机关及其工作人员行为的合法性和合理性进行监督。这可以给公民提供一个新的监督平台,而且这个渠道还是公民最“理直气壮”和最易操作的。如果这项制度在事实上能够同公民的选举行为形成联系的话,它对我国监督体系所注入的活力将是巨大的。因为公民与人大有着直接的政治联系,所以人大监察专员有可能成为我国权力制约与监督网络内外联结的关键节点。如果在我国人大设立了监督委员会,监察专员就可由监督委员会归口联系。建立了监察专员制度后,目前检察院系统正在探索的人民监督员制度,则可由监察专员制度正式吸纳。

  

  刚性与柔性结合,规范权力制约与监督手段

  

  法律制度是一种刚性机制,它是权力制约与监督机制协同运作的外部规范和保障;伦理道德是一种柔性机制,它是权力制约与监督机制协同运作的内在激励和约束。通过刚性和柔性机制的结合使用,使“不能”滥用权力的风险防范机制、“不敢”滥用权力的外部惩治机制和“不愿”滥用权力的自我约束机制协调一致,共同发挥对权力的制约与监督功能,从而实现权力制约监督的制度和道德与权力格局的动态平衡。

  以法律制度制约权力,通常奉行两条基本的政治法则: 一是不存在游离于法律以外的权力;二是不存在高于法律之上的任何权威。前者意味着要用法律制度明确权力的活动领域和行为边界;后者意味着任何权力主体必须在宪法和法律规定的范围内活动。改革开放以来,我国的法律制度建设已取得了很大进展,先后颁布实施了《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一批有关权力制约与监督的法律法规和条例文件。不过,我国还应根据惩治和预防腐败形势的发展、权力制约和监督机制建设的需要,进一步加快相关的立法进程,如《公职人员财产申报法》、《行政程序法》、《公务员伦理法》、《新闻法》等。值得注意的是,我国已有的法律制度往往得不到有效执行。在宪法文本中,我国的权力制约与监督机制存在着独特与精妙之处。

  然而,这种独特与精妙似乎还没有完全发挥其应有的功能。即使是《宪法》第 3条明确规定的民主集中制,在实践中也往往遭到扭曲和异化,甚至被“降格”为一般的民主作风问题。所以,有必要促使包括民主集中制在内的宪法精神实现“刚性回归”,把维护和落实宪法的规定作为推动人民民主的一项重要举措。同时,有法不依、以权代法、执法犯法等问题还在实践中大量存在,以至于出现“黑头(法律) 不如红头( 文件) 、红头( 文件) 不如无头( 批示)”的乱象。因此,可以考虑从法治和责任意识的强化、激励和约束机制的建立、程序和流程的再造等多个方面来提高权力制约与监督制度的权威性和严肃性。

  对权力的制约与监督,也是一个伦理道德问题。以道德制约权力能够提升权力主体的道德境界,保障权力运行的道德取向,并从源头上遏制权力腐败。人民政府应该全心全意地为人民服务,是我国权力伦理的根本取向和道德指南。“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,既体现了共产党立党为公、执政为民的本质特征,又体现了党员干部牢固树立正确的权力观、地位观、利益观的现实要求。当前,“权为民所赋,权为民所用,权为民所控”的马克思主义权力观已越来越深入人心。其中,“权为民所赋”指明了权力的根本来源和基础,“权为民所用”指明了权力的根本性质和归宿,“权为民所控”指明了权力的根本约束和保障。实践表明,一些廉政水平高的国家或地区,也并非如一些人以为的那样仅仅靠严惩,其中大多也重视思想道德教育,注意提高官员的职业道德修养。从某种意义上讲,从政道德建设是“政府信用木桶”的一块“短板”,如果不加强从政道德建设,就难以筑严遏制和防范腐败活动的这一特定屏障。我国仍应不断加强并改进思想教育工作,努力提高国家公职人员特别是各级领导干部的思想修养和职业道德,从而不断增强公职人员的廉洁自律意识。

  权力的制约与监督需要综合运用制度与教育,实现他律和自律的紧密结合。实际上,即使是在道德层面上,也有自律和他律之分。一方面,道德自律是关键,需要努力构建道德用权的自控机制;另一方面,道德他律是保障,必须切实强化道德用权的外控机制。道德他律是实现道德自律的手段,而道德自律是道德他律的目的。权力行为主体既要接受外在的道德教化与约束,自觉遵守权力道德规范,又要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心,筑牢拒腐防变的道德防线。从国际经验来看,强化道德他律的一个典型做法是道德监督的法律化,比如瑞典的《国家公务员行为条例》、美国的《公务员道德法》、新加坡的《防止贪污法》等。我国在权力的道德监督法制化方面已做了不少工作,出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等制度。但是,这些制度较为零碎,而且立法层次不高。有必要将现行的党纪、规章上升为国家法律,制定出系统的公职人员道德规范(如《公务员伦理法》或《反腐败法》),使干部道德法制化,道德监督规范化。强化道德他律的另一个典型做法是道德的社会权力化。这主要是公民运用言论自由、参政议政、批评建议的法定权利,利用大众传媒褒奖高尚的从政道德或曝光丑恶的权力滥用,形成有较大影响的社会舆论,从而迫使公职人员弘扬正气、抵制腐败。改革开放以来,我国的舆论监督受到了党和政府的高度重视,但在总体上还处于起步阶段。有必要建立健全有关舆论监督的法律法规,在正确的方向引导下赋予舆论监督较为宽松的社会环境,同时提高从事舆论监督的新闻工作者素质,并加强社会舆论监督与国家机关监督之间的协调配合。

  

  纵向与横向并重,兼顾一统整合与地方自主

  

  根据权力关系的层次等级和作用方向,可以把权力结构分为横向和纵向两种。横向结构是指同一层级主体之间的权力配置关系,它属于功能性结构;纵向结构是指不同层级主体之间的权力配置关系,它属于地域性结构。相对于横向权力制约与监督机制来说,纵向的权力制约与监督机制还没有引起人们的足够重视。从世界上早期现代化和新兴工业化国家的历史来看,强有力的中央集权起着相当重要的作用。在中国快速工业化和现代化过程中所要解决的缩小经济发展差距、维护社会稳定、应对国际压力和挑战等问题上,加强中央集权以及维护中央权威仍具有现实必要性。然而,我国各地区间的经济社会发展存在着巨大的差异,一统体制与中央集权所追求的政策统一性不可避免地会遭遇到地区差异的挑战。为有效克服长期以来存在的条块矛盾,统筹兼顾一统整合与地方自主,关键是要找到中央集权与地方分权的平衡点,并实现纵向权力主体之间的良性互动。

  第一,明确中央和各级地方政府的职责权限,在分工负责的基础上形成权力的相互制约与监督。我国纵向政府之间的“职责同构”,导致各级政府的权责不明,制约与监督难以到位。因此,有必要根据公共物品的战略地位、规模效应、外溢程度、需求差异以及不同层级政府的供给能力等因素,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《江海学刊》2013年2期
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