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任喜荣:当代中国宪政建设中的“主义”与“问题”

更新时间:2013-04-22 08:35:51
作者: 任喜荣  

  预算监督权是现代各国立法机关普遍享有的一种重要权力,被形象地称之为控制“钱袋子”的权力。由于近代以来的宪政理论专注于权力制衡、有限政府,因此,预算监督权的宪法规定及其实效,就成为衡量一个国家宪政发展水平的重要标准。根据我国宪法及组织法的规定,有关预算的基本权力分配格局是:各级人大及其常委会享有对同级政府预算的审查、批准权,各级人民政府则享有预算的编制和执行权。可以说,在预算这一核心财政权力分配上,人大是决策者和监督者,政府则是执行者和被监督者。这一权力分配格局在新中国60年的历史发展过程中并没有发生明显的变化,但实际情况是人大预算监督权的行使一直被弱化。自上个世纪90年代以来,地方人大通过组织、程序、手段等方面的规范发展,使自身的预算监督能力快速成长。有乐观主义者分析,近年来,在预算监督体系中地方人大的监督权重明显增加[9]。但即使是最乐观的判断,如何加强人大的监督能力也是迫在眉睫的问题。目前,预算监督权无疑成为地方人大及其常委会监督权力体系中极为活跃的一种权力类型,也是备受社会关注的一种权力类型,2009年3月间被热炒的承德市“人大驳回政府预算第一案”[10],虽不尽符合事实,但也表明了通过人大加强政府财政责任的社会呼声的增强。

  (二)司法机关的控权功能问题

  在马克思主义民主理论的影响下,司法的人民性成为我国人民法院的本质属性和核心价值。“人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,决定了我国司法制度的人民性。司法权同其他国家权力一样来源于人民,都是人民代表大会通过制定宪法和法律授予的,都必须按照人民代表大会通过的宪法和法律运行。这是社会主义司法制度与建立在私有制基础上的一切国家司法制度的根本区别。只有在真正实现人民当家作主的社会主义国家,法院的人民性才最为彻底和广泛,司法制度才能真正实现阶级性和人民性的高度统一。”

  [11]司法制度的人民性在最彻底的意义上贯彻了司法的民主运作机制,包括法官的民主选任、对司法机关的立法监督和社会监督、审判监督和检察监督、合议庭制度、审判委员会制度等。然而,司法制度的人民性仍然不可能排除司法机关在权力控制中的社会功能问题。首先,在违宪行为不可避免的情况下,司法机关可否发挥审查及居中裁判的功能?其次,在行政权持续扩张的情况下,司法权通过何种渠道形成有效的控制力量。

  前者在极端的情况下导向了宪法的司法适用(或司法化)问题。宪法司法适用并不是把宪法当做普通法律来解决法律纠纷,而是法院根据宪法来审查法律规范或国家公权力行为是否违宪。1999年齐玉苓案(宪法司法化第一案)、2003年孙志刚案以及其后不久的国务院废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,掀起了中国理论界对宪法司法化讨论的热潮。宪法的司法适用问题虽然直接针对公民的权利保障,但由于它事实上涉及司法权在人民代表大会制度框架下的扩张问题,有可能改变现有的宪法解释制度和宪法监督制度,因此对整个宪政制度的震动非常巨大。现行制度能否容纳以及能在多大程度上容纳这种权力格局的变化,需要人们深刻的思考和论证。后者则涉及司法权与行政权的平衡问题。如果宪法司法化问题最终必然导致对“分权主义”或“民主主义”的冲突的理论判断,司法权与行政权的平衡问题则可以在人民代表大会制度的框架下加以解决。目前行政权力的持续扩张态势使得这一问题的解决更加迫切。

  (三)行政权力的持续扩张问题

  在世界范围内,行政权力呈现出了明显的扩张态势,从而形成了“行政国家”的权力状态,而且这种扩张也是势所必然。自20世纪以来,随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡,社会的分工、组织和管理日趋复杂化,政府自由裁量权增大,并获得了部分立法创制权和司法权。行政权力的触角已经深入到政治生活、社会生活和经济生活的方方面面。行政权力的扩张以及行政权力过强,客观上要求对行政权力加以更加严密的控制。

  我国的传统向以行政权力为中心。近年来,随着完善社会保障制度的进程加快,“福利国家”已隐约展现,“社会管理创新”、“改善民生”等社会发展目标的提出,预示着行政权力继续扩张的态势。在我国,以城乡最低生活保障制度为核心的社会救助;公民的养老、失业以及医疗、工伤等社会保险;老年人、儿童、残疾人的福利保障和机构运作;公共福利事业等,都需要政府提供规章制度、运作机构、资金以及监督和保障。行政权力扩张的动力持续加大。如何在这样的局面下推动全能型政府向服务型政府的转向、实现阳光政府和责任政府的形成,是宪政建设中迫切需要解决的问题,即权力的扩张必须伴随对权力控制的加强,这样才能维护健康的权力运行环境。在现有的人民代表大会制度的框架下加强立法权对于行政权的监督,从而维持现有权力结构的有效运行,是问题的关键。在权力结构安排的原理上是坚持“分权”还是“民主”都无法跨越这一问题。

  

  三、宪法基本权利的“法律化”问题

  

  无论基于何种理论进行宪政建设,保障人权都应该成为宪政制度运行的根本目的。我国宪法确认的公民基本权利体系比较完备,具体可概括为六类:平等权;政治权利;精神文化活动的自由权;人身自由和人格尊严;社会权利与经济权利;获得权利救济的权利。2004年第十届全国人大第二次会议通过的《宪法修正案》在宪法第二章“公民的基本权利与义务”下的第33条增补了一款:“国家尊重和保障人权”,从而在基本权利篇章中增加了新的概括性条款。这一条款具有相当广阔的解释空间,这一条款的入宪,内涵了基本权利高于国家的价值地位,以及基本权利体系的开放性。然而,对于宪法基本权利的实现问题,却可以从不同的层面、采用不同的路径来进行研究。

  基于“无救济即无权利”的基本法理,如何建立有效的基本权利救济机制是人们关注的重心,其中由于司法救济的及时性、有效性和中立性而备受青睐。从中国的实际情况看,我国现行的司法制度安排极大地限制了司法救济的范围。审判机关没有宪法解释权,也无法对行政机关的抽象行政行为进行审查,这意味着对于立法机关的立法侵权和行政机关的立法侵权,审判机关都无权给予救济。这种制度性缺陷的存在,是为了在形式上保证人大的最高权威性地位,而对司法权的刻意限制。这种研究取向直接指向了“分权主义”与“民主主义”二元对立模式下的司法独立与否的问题,从而成为了目前中国无法破解的制度谜题。

  事实上,公民基本权利的实现问题,还有另一种容易被忽视的研究路径,即基本权利的“法律化”,这是更迫切的问题。“为了使基本权的功能能够得以发挥,因此绝大部分基本权所应保障的生活领域与生活关系,都需要法律上的形成。这种形成主要是立法的任务。”[12](P247)只有实现了法律化,“所有上述这些权利所要求的诸项法秩序,不仅基本权保障在其间得以发挥其功效,而且还使得个人能够享有这些基本权保障也具备了可能性”。[12](P248)在中国,关注基本权利法律化具有更现实的意义,即由于宪法没有司法适用性,这就意味着宪法基本权利只有实现了法律化才能够获得有效的司法救济。

  我国公民的宪法权利无法直接获得司法救济,权利的实现和救济需要普通法律的形成和保护,在这种情况下国家积极的制度建构是宪法权利得到保护的最有效的方式。因此,将宪法权利的保护转化为普通法律制度的建构和完善就成为立法者最迫切的任务。宪法对于基本权利的确认尽管重要,但良好的制度才最终能够保障这些权利的实现。以选举权利的保护为例,通过《中华人民共和国选举法》的制定和修改,选举制度日臻完善,作为公民基本权利的选举权实现的程度日益提高。对于选举权的实现来说,问题的重心已从对选举权直接实行宪法性救济,转化为将选举权的平等保护贯彻到《选举法》中,并借此提供救济。我国宪法所确认的公民的许多基本权利都亟待法律化,代表性的如:言论自由权,目前相关立法层级太低;平等权,目前在性别平等、年龄平等、地域平等、身份平等方面的反歧视立法还很不完善;社会保障权,目前我国已制定了一些法律、行政法规、地方性法规,但统一的《社会救助法》等法律有待尽快出台,等等。

  

  四、国家基本政策的制度化问题

  

  我国现行宪法的序言和总纲部分,有许多关于发展目标、根本任务、基本国策或基本政策方面的内容,如关于社会主义市场经济、统一战线、民族团结、发展教育事业、加强社会主义精神文明、计划生育、环境保护等。这部分宪法条文应该与其他条文一道具有宪法规范效力,但其效力实现的方式则比较特殊:一方面,它们为广阔的社会领域的发展提供了基本精神和原则,但主要依赖于宪法中的权利条款和国家机构条款的实施来实现;另一方面则完全依赖于国家相关制度的积极建构,要求国家以积极作为的方式来加以实现。这类条文的存在,反映了宪法所调整内容的复杂性,即在“国家权力与公民权利”这一核心宪法关系领域之外,还有一个广阔的社会领域。黑塞也认为“作为共同体的基本法秩序,宪法并非被局限为只是一种国家生活的秩序。它的内容涵盖了对于许多方面的保障——尤其鲜明地体现在对婚姻家庭、财产权利、教育权利与社团发挥其作用影响或者是艺术与学术研究的自由——这样一些非国家生活秩序的基础内容的保障之中”。[12](P18-19)

  虽然并非直接指向我们所说的国家基本政策条款的存在,但对于共同体的整体基本法秩序的说明,则明确了宪法内容的广泛性。我国台湾学者将基本政策条款称作除基本权利、政府的组织和权限之外的“第三种结构”。[13](P34)

  目前,国家基本政策的规范内容在主要关注国家机构和公民权利的一般宪法学研究中,常常受到忽视。这部分内容要么在宪法学教科书中主要在“国家性质”一章中部分地得到概括性研究,但由于只是对相应政策和任务的基本介绍,从而几乎与政治学的相应研究完全重合;[14][15]要么则干脆跳过不予研究。[16][17][18]这使宪法学在文本的研究上有了重大的缺失。从宪政建设的角度来看,这部分规范内容只有通过制度化的方式,才能得到实现。如我国2004年修宪后在宪法中补充规定的:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,对于这一政策目标式条款,一方面只有通过与宪法中的相关基本权利条款以及普通法律中的具体权利条款进行协调性研究,才能对该类条款做出正确解释和实践;另一方面则必须依赖于国家机关在社会保障制度方面的立法和执法。国家基本政策的制度化问题既是一个如何使宪法文本得以实现的问题,也是一个完全可以超越“民主主义”与“分权主义”的理论争论的具体制度建设问题。

  

  五、新媒体时代的“权利—权力”关系问题

  

  新媒体 (New Media)概念是1967年由美国哥伦比亚广播电视网(CBS)技术研究所所长戈尔德马克(P. Goldmark)率先提出的。新媒体是相对于传统媒体而言的,是报刊、广播、电视等传统媒体以后发展起来的新的媒体形态,是利用数字技术、网络技术、移动技术,通过互联网、无线通信网、卫星等渠道以及电脑、手机、数字电视机等终端,向用户提供信息和娱乐服务的传播形态和媒体形态。严格来说,新媒体应该称为数字化媒体。新媒体时代正在改变着传统的“权利—权力”关系,分权主义或民主主义都无法简单应对新媒体时代对于宪政制度的挑战。

  (一)个人权利的拓展

  新媒体时代社会空间明显拓展,网络虚拟空间和先进的信息传输技术使社会交往不再受地理空间的限制。传统的因社会等级、地域文化、教育、职业、生活习俗等形成的相对固定与封闭的社会群体,因新媒体所提供的流畅空间而变得更具流动性和变动性,如“网络结社”[19]现象的出现。社会空间的拓展直接带动了个人权利的拓展,特别明显地表现为权利行使方式的拓展以及与之相关联的权利能力的拓展。言论、集会、游行、示威等表达自由权有了更流畅、便捷、高效的沟通和表达空间;批评、建议、检举等监督权有了更具影响力的灵活、高效的方式。在我国,2010年以来“微博”的发展是最典型的代表。与之相关联,公民个人作为上述权利的主体所拥有的权利能力和行为能力,因新媒体时代所提供的便捷的信息交流平台,更容易获得不特定数量的群体的支持,进而扩展了权利的能力。这种类型的权利拓展超越了传统宪政理论框架下,通过国家权力的结构安排以实现权力的自我制约,从而保障人权的制度逻辑。新媒体通过扩展社会空间在原有权力结构不变的情况下,以社会空间包围国家权力空间,(点击此处阅读下一页)


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