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何显明:治理民主:一种可能的复合民主范式

更新时间:2013-04-21 22:04:15
作者: 何显明  

  

  【内容提要】治理理论宏大的变革抱负,表现出从根本上超越代议制民主体制的局限,打破政治民主与行政集权的分隔,实现程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的融合,以推进公共事务治理结构革命性变革的旨趣。同时,治理理论的包容性足以将参与式民主、协商民主等民主创新思路作为治理方式变革的具体形式纳入自己的理论框架。因此,治理革命可以被视为走向复合民主的一种现实路径,集中地体现了探索后工业社会、后民族国家时代有效的治理方式和民主实现形式的努力。

  【关 键 词】治理民主/多中心治理/复合民主

  

  “治理革命”是对传统代议制民主的一种社会性矫正,它不仅要给代议制体制注入直接民主的内涵,而且期望在社会生活的各个领域实现民主的价值。其倡导的“多中心”治道、自主治理、去中心化等诉求,是在当代全新的社会环境下发展和完善民主实现形式的一种极富价值的探索,为重新理解民主提供了一种新的方式。基于治理理论表现出来的打通以往诸多民主理论及民主体制的隔阂,包容新近各种民主创新理念的宏大旨趣,文章将以“多中心”治道为代表的治理理论所蕴涵的超越传统民主形式、推动整个公共事务治理模式民主化变革的相关理论和实践概括为“治理民主”,认为尽管治理理论还难以被称为一种成熟的理论范式,但作为一种包容性极强的开放性的理论框架,治理民主预示着一种新的复合型民主范式生成的可能性。

  

  一、治理及治理民主的基本内涵

  

  以通讯和网络科技为代表的高科技的迅猛发展,全球进程带来的世界经济秩序的深刻变动,后“匮乏时代”公共需求的日益多元化,使近代以来建构的代议制民主政体及与之相适应的公共事务治理模式正面临前所未有的深刻挑战。近几十年来,目光敏锐的思想家们都隐约地捕捉到公共秩序孕育的大变革的脉动。丹尼尔·贝尔称:“在未来几十年中,‘传统的’官僚科层体制的形式将让路给比较能够适应于发展首创精神/增加空余时间/实行共同商议等等需要的组织形式。”①安东尼·吉登斯则认为:“由更加灵活的、中心分散的权威系统取代官僚等级制的趋势很明显。民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起,且明显表现出自治原则。”②奈斯比特更是明确指出:“当前,我们在政治上正处于一个从代议民主制到共同参与民主制的大规模转变过程中。”③

  当代西方民主理论和实践发展的一个重要趋势,就是多元民主思潮的互相交融、多个领域的民主实践的相互渗透以及多种形式的民主政治实践的互相交织,共同构成了一个开放性的形塑复合型民主的局面。在此,长期处在主流政治的边缘地带的共和主义民主、参与式民主的价值重新得到了重视,被摒弃在体制之外的直接民主也在代议制民主体制的框架内确立了自身在一定范围内的正当性,而一直没有进入主流民主理论视野的行政民主及社会生活的微观民主,也成为丰富民主内容、拓展民主渠道的重要途径。换言之,以代议制民主的自我完善为基础,融合其他各种民主价值的实现形式,以救治程序民主的局限性,已经成为西方社会完善民主实现形式的重要方式。“构建新型的民主国家、积极的公民社会、民主的家庭、新型的混合经济、作为包容的平等、积极的福利政策、社会投资型国家、世界性的国家与世界性的民主”④等征兆,预示着传统的民主理论、民主体制正孕育着一场重大的历史性和结构性的突破,一种前所未有的民主形式和公共生活秩序可能会出现在人们面前。全球治理革命的兴起无疑正是这种变革趋向最为集中的反映。皮埃尔·卡蓝默指出,“我们当前所了解的以国家和公共服务为中心的治理已处于四面楚歌的境地”。在传统代议制民主和官僚制体制的框架内修修补补已无济于事,整个社会治理模式“必须进行一次哥白尼式的革命,改变视角,改变观点,对体制进行重新组合”⑤。

  传统的治理或者说“统治”(government)的基本特征,是单一的权力主体在一个特定的边界范围中,通过制定和实施强制性的政策和法律,借助自上而下的权力运作,实现对公共事务的单向度管理。当代“治理话语”,特别是“多中心治理”理论为“治理”(governance)范畴注入了新的内涵。就治理主体而言,现代治理将打破传统的以政府或公共机构为唯一权威主体的模式,“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”⑥。多元治理主体通过相互沟通、相互合作,共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。就权力运作向度和方式而言,现代治理将改变传统的单向度的自上而下的权力运作模式,建立起一种上下互动、权力双向运行的治理机制,通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。“治理的概念是,它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它之发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”⑦权力运作方式的这种改革,意味着等级政治向复合政治的转变。参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系,而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系,它们通过多元互动,找到共同的利益和目标。就权威的来源而言,现代治理的权威性建立在参与者的共识、共同利益和共同目标的确认上,而不是源自法规或政府的行政命令。因此,治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。“更明确地说,治理是只有被多数人接受(或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受)才会生效的规则体系……因此,没有政府的治理是可能的,即我们可以设想这样一种规章机制:尽管它们未被赋予正式的权力,但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”⑧

  当代治理话语是在应对代议制政体所代表的公共事务治理模式无法适应后现代社会深刻变革的诸多挑战中兴起的,其针对的问题同共和主义民主、参与式民主、协商民主有着很大的相似性,其理论框架却具有更大的包容性。无论是参与式民主、协商民主,还是各种形式的直接民主实践,都可以在治理理论的框架中找到其适当定位。区别于其他民主理论的是,治理理论的民主话语尝试大胆扬弃代议制民主,融会自由民主与共和民主,打破建制性民主与非建制性民主、政治民主与行政民主的界线,并将民主的实践领域扩展到社会各个领域,实现程序民主与实质民主的统一。就此而言,治理民主是复合民主的当代形式,预示着一种可能的新的民主范式。正如有学者指出,“治理革命是近代民主革命以后,人类所经历的又一次影响最广泛和深刻的社会变革。从自反性现代化视角观察,致力于摆脱作为社会治理模式的代议制民主的困境,建构与后民族国家相适应的治理模式和运作框架,再造民主政治生活,成为‘治理革命’的使命”⑨。

  

  二、多中心治理:超越传统民主范式的尝试

  

  治理话语带来了对民主的全新理解,更重要的是,建立在自主治理基础上的多中心治理之道,已经初步在理论上建构起了一种更能体现民主的精神实质,更具有治理绩效优势的治理结构,从微观机制和宏观制度架构两个方面突破了传统民主思维和民主体制的局限。尽管至今这种超越在很大意义上还只是一种愿景的展示,却为构造融程序民主与实质民主、政治民主与行政民主、宏观民主与微观民主于一体的复合民主提供了丰富的启示。

  1.自主治理:复合民主的微观基础

  民主实质是一种公共事务治理之道。从理论上讲,公共事务民主治理最理想的境况是公民的自我管理或者说公民共同的直接治理,换言之,自主治理乃是民主的本意。美国新制度主义经济学的重要代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)通过建构公共池塘资源模型,论证了摆脱公共事务治理困局的两大传统方案,即“利维坦”和“私有化”,“都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”。⑩立足于诸多典型案例的实证研究,埃莉诺·奥斯特罗姆证明,在一个规模较小的公共池塘资源环境下,人们能够借助于社群小共同体内部的相互沟通、信任及依赖建立起一种自愿合作模式,在此,人们基于共同利益而自主地组织起来,通过制定一些必要的为大家所共同认同的规则实施对公共事务的有效治理。这种自主治理既没有借助于外部的强制性力量,也没有采用市场交易机制,是区别于“利维坦”和“私有化”的第三种方案。

  自主治理的核心问题是,“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益”(11)。借助个案研究积累的经验,埃莉诺·奥斯特罗姆总结出成功的自主治理的基本条件,认为广泛存在于社区环境中有利于增进合作的社会资本,有可能使公共池塘资源的占用者超越一己之利,自愿遵守其共同设计出来的规则,使公共池塘资源得到可持续利用,摆脱集体行动的困局及“公地悲剧”。严格地讲,基于信任、尊重和互惠等社会资本,通过沟通、协商取得共识,建立起自治组织,实施对社区公共事务的自主治理,并非现代社会特有的现象,历史上古希腊的城邦民主、中世纪的城市自治、美国建国之前的乡镇自治均具有这种治理模式的特点。多中心治理理论的重大贡献,就在于它证明了现代高度异质化的社会中自主治理对基层公共事务依然是有效的,从而在代议制民主实践造成自主治理传统长期泯没不彰的背景下,完成了理论上的重要反拨。

  毫无疑问,自主治理并不总是有效的,其成功实践需要有一系列条件的支持,但联系到公民参与实践广泛兴起,特别是参与热情越来越多地从国家层面的政治选举转向与自身利益密切关系的社区公共事务治理的趋势,我们依然有理由乐见这种带有浓厚的直接民主色彩的治理形式在未来的发展潜力。在必要的宪政体制改革的支持下,自主治理有可能成为适应社会生活民主化趋势要求的一种重要的微观民主形式。“民主必须始于公民的家园,而这个家园就是我们邻里的社区”。“借助于家庭和邻里组织,公民性格得以稳步形成,公民特有的草根思想得以逐步确立”(12)。实践证明,以国家层面的代议制民主的现实合理性来否定地方和社区层面的直接民主的可能性,不仅是不必要的,而且是有害的。在人们逐渐厌倦了代议制程序民主的不真实性,甚至对整个政治系统都表现出了冷漠、疏离、厌倦的态度的情况下,激活微观民主机制,以广泛的参与式民主、协商民主及社区自主治理来弥补代议制民主的缺陷,就成为当代民主政治实践发展的一个必然趋势。

  更值得重视的是,自主治理超越了一般意义上的参与式民主或参与治理的局限。在现有民主体制的外围建立各种形式的民主参与机制,是当代民主理论创新的重要内容。但是,无论注入多少公民参与的内涵,一般意义上的参与治理都没有动摇现有的“中心—边缘”的治理结构,而恰恰以其“弥补”功能强化了这种以国家(政府)为中心的单中心治理结构。从理论上讲,只要政府主导和控制着整个治理过程,所谓的参与在很大程度上就只能是“邀请式参与”。如果公共事务治理模式的变革仅仅停留于更多的公民参与、民主协商,而无法改变公民及其组织在治理结构中的依附性、从属性地位,无法真正重塑公共决策过程及其内在逻辑,参与者在经历了一连串令人心灰意冷的参与事件之后,必然重新陷入政治厌倦、政治冷漠的状态。只有在自主治理实践中,参与者才能在共同的实践中体验到自己的参与行为对公共事务治理的实际影响,才能产生切实的政治功效感,进而体会到马克思所说的,将社会治理演变为“人民自己的作品”、“人的自由产物”(13)的主体性价值,才能促进参与实践的可持续发展。

  2.多中心体制:复合民主的治理结构

  以“多中心治理”为代表的治理话语不仅致力于微观民主机制建构,而且尝试进行宪政秩序的变革,打破传统的单中心公共秩序,以形成微观层面的自主治理与宏观层面的多中心秩序的良性互动,实现治理方式的重大突破。

  文森特·奥斯特罗姆用“交叠管辖和权威分散”来描绘多中心体制的运作模式:“形形色色的组织安排可以用做提供不同的公益物品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调,它们包含互利性的协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。”(14)就政府内部而言,多中心体制意味着“交叠管辖”的职责及权力结构。在这种治理结构中,管理权限不是集中于一个决策中心然后按照等级体制自上而下地传递,而是呈现为多元交叠的格局,形式上相互独立的单位有职能上的交叉重叠,众多决策机构分享着有限且相对自主的专有权,它们共同决定、实施和变更法律,没有一个机关或决策机构对强力的合法行使拥有终极性的垄断。(15)在印第安纳学派看来,在社会权力不断分化,公共服务需求日益多样化,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:frank
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文章来源:《社会科学战线》2012.10
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